El ámbito político subnacional ha sido objeto de múltiples análisis, sobre todo a partir de los cambios en el partido de gobierno en estados y municipios, y de que las legislaturas locales comenzaron a pluralizarse. Al respecto se ha estudiado el grado de democratización tomando como base dimensiones como la participación ciudadana, las condiciones electorales y el tipo de partidos políticos (Hernández, 2000). Otros estudios se han centrado en la transición y el cambio político en algunos estados (Espinoza, 1998, 2001; Mizhari, 1996; Rivera, 2007; Gómez, 2007); algunos más han explorado los cambios en la administración y política pública en los gobiernos a nivel municipal (Cabrero, 1995, 2003; Ziccardi, 2003). Un grupo de investigadores ha puesto interés sobre el desarrollo de la rendición de cuentas y los procesos de transparencia en el nivel subnacional (Ríos y Cejudo, 2009; Pineda y Rodríguez, 2007), así como en el desempeño y características de algunos organismos autónomos estatales (Monsiváis, 2009; Monsiváis y Brena, 2011; Ackerman, 2007). También se han analizado los procesos de competencia política y las diferencias entre los partidos políticos en los estados (Méndez, 2003), los cambios en los poderes Legislativos ligados al gobierno dividido y la alternancia política (Beer, 2003; López, 2007; López, 2002; Espinoza, 2001), y en los poderes ejecutivos subnacionales (Hernández, 2008, 2003; Loza, 2011). Aunque sobre los poderes judiciales estatales todavía se conoce poco, también ha aumentado el interés por investigar el alcance y desempeño de la impartición de la justicia local (Beer, 2006; Astudillo, 2008).
Partiendo de estos cambios, el presente capítulo tiene como finalidad mostrar qué tan fuertes son los gobernadores mexicanos dentro de sus estados y esbozar de qué dependen esas fortalezas. Analizando el comportamiento de los actores subnacionales en el último sexenio de gobierno en cada estado, se evalúan las capacidades constitucionales y políticas de los gobernadores para dar cuenta de las principales herramientas que utilizan para hacer valer su voluntad en el sistema político local. Esta investigación se ha guiado con una pregunta: ¿Qué características locales explican las diferencias de poder de los gobernadores en México?
La evidencia muestra en primer lugar que no todos los gobernadores son tan poderosos, y en segundo, que el aumento en la competencia política es la principal variable que afecta el poder de los gobernadores, por lo que entre más partidos políticos participen en el poder legislativo, menor fuerza tendrán aquellos.
El capítulo se divide en cuatro secciones. En la primera se ofrece un panorama de la posición de los actores políticos subnacionales en México y América Latina; en la segunda se presenta evidencia empírica sobre las diferencias que existen en el poder de los gobernadores; enseguida se exponen algunos elementos sobre los que descansan las fortalezas de los ejecutivos estatales y en los que se encuentra la explicación de las diferencias entre los estados, según dos modelos de regresión probados. La sección final contiene algunas reflexiones conclusivas.
Procesos y actores políticos subnacionales
En la literatura sobre los poderes políticos subnacionales ha prevalecido la visión de observar sus fortalezas evaluando sus relaciones con el sistema nacional o federal, es decir, por medio de las relaciones tejidas en un nivel vertical. Dichos análisis giran en torno a cómo han sido las relaciones entre niveles de gobierno antes y después de la instauración de sistemas políticos procedimentalmente democráticos como parte de la tercera ola democratizadora. Durante el periodo en el que América Latina vivía en su mayor parte bajo sistemas políticos autoritarios, el papel de los gobiernos subnacionales consistía en sostener el poder del ejecutivo nacional obedeciendo directrices generales y manteniendo el orden regional, para disponer de un margen de maniobra en sus territorios. Gibson (2006) señala que el cambio de régimen de gobierno a uno más democrático no ha presentado el mismo significado en todos los niveles de gobierno, pues al interior de las unidades nacionales y subnacionales hay más jerarquías del gobierno que pueden no ser democráticas. Por tanto, hay sistemas nacionalmente democráticos, pero con sistemas subnacionales autoritarios.
En el caso de México, hasta antes de que se debilitara el presidencialismo,[3] los gobernadores tenían el cometido de asegurar el orden público de sus territorios y evitar levantamientos locales que arriesgaran la construcción del nuevo Estado. Al mismo tiempo, mantenían un margen de autonomía al interior de sus estados siempre que cumplieran con los lineamientos generales de la federación. De manera que no se trataba de actores totalmente subordinados al presidente de la república, sino que actuaban como intermediarios entre los niveles de gobierno federal y local (Hernández, 2003).
Ocurrida la apertura democrática en el país y con la paulatina dilución de los poderes metaconstitucionales del presidente, el papel de los gobernadores se fue modificando, lo que les permitió tomar las riendas de los procesos locales con mayores libertades y recursos. Por un lado, la dilución citada propició que los gobernadores y presidentes municipales dejaran de depender políticamente de la federación y que se pudieran presentar candidatos para competir por los cargos a través de otros partidos políticos; conforme el presidente perdía sus poderes metaconstitucionales los gobernadores ganaban independencia y poder en su jurisdicción y a nivel nacional (Modoux, 2006). Por otro, debido a que la competitividad y alternancia en los gobiernos estatales y municipales precedió a la que ocurriría en el plano nacional, algunos gobernadores se presentaron como opositores reales al gobierno federal, empoderándose como actores locales.
El clásico estudio de Alonso Lujambio, El poder compartido (2000), muestra la inserción de nuevos actores políticos en gubernaturas, Congresos locales y presidencias municipales, pintando un panorama de apertura política opuesto al autoritarismo de décadas anteriores. Pero una vez descrita la diversidad, se abrió paso el estudio de las implicaciones para los partidos políticos, sistemas electorales y mecanismos de participación ciudadana locales. Para evaluar la calidad de las elecciones y las instituciones electorales, Monsiváis (2009) encuentra que si bien hay reformas que van engrosando las fuerzas de los institutos electorales, los límites a los partidos políticos y los mecanismos de participación ciudadana, las restricciones en cuanto a la rendición de cuentas dificultan la existencia de gobiernos no solo electoralmente democráticos, sino también representativos de los intereses sociales. Méndez (2003), por su parte, apunta que hay una relación positiva entre los cambios en las reglas electorales locales y el aumento de la competencia electoral entre los actores que señala uno de los procesos de democratización diferenciada entre los estados de la república mexicana. Y, finalmente, cuestionándose sobre las implicaciones de estos cambios en las instituciones de poder, Beer (2003) y López (2007) sostienen que las implicaciones del aumento de la competitividad y las reglas electorales han modificado las dinámicas legislativas en los Congresos estatales en México.
Ciertamente, los niveles de competitividad en los Congresos estatales han sufrido modificaciones sustanciales que fueron debilitando el poder legislativo de los gobernadores, es decir, las posibilidades de influir en el Congreso a través de la mayoría de la bancada de su partido político. Mientras a finales de los noventa los Congresos estatales tenían en promedio un margen de victoria de 14% de los votos, para los últimos años de la primera década del siglo xxi el promedio del margen de victoria de los estados disminuyó casi a la mitad ubicándose en 8.9% de los votos. En las elecciones de gobernador, los márgenes de victoria en promedio están alrededor de 12% (más altos que en elecciones legislativas), por lo que no importando de qué partido se trate, hay más competencia en las elecciones del legislativo que en las del ejecutivo (Loza y Méndez, 2012).
Con estos cambios en el plano local y por la debilidad creciente del ejecutivo federal, los gobernadores dejaron de estar subordinados en la misma medida al presidente de la república, para convertirse en actores políticos más influyentes en las dinámicas políticas subnacionales y nacionales. Por si ello fuera poco, el proceso de descentralización iniciado en la década de los ochenta a raíz de la