Dependiendo de los actores involucrados, la evaluación por programa, individuo, institución o proyecto puede realizarla una agencia nacional, la institución involucrada mediante la autoevaluación o pares externos (Glassick et al., 2003). En la mayoría de los países hay elementos comunes de observación y según el enfoque que se dé en los procesos —más que en insumos y productos— se enfatiza en lo cualitativo y la autorregulación académica, sin perjuicio de que intervengan los pares externos, aunque los enfoques pueden ser predominantemente cuantitativos. Cuando la evaluación es puramente interna con reales miras a mejorar, constituye una medida preventiva en defensa de la autonomía, plegándose a las exigencias de obtención de fondos mediante la exhibición de reportes de autoestudio. Por tanto, el móvil de la evaluación puede ser autoinducido, pero se da por exigencia gubernamental según el país.
Las instituciones con procedimientos de evaluación autorregulados se diferencian por el grado de control que ellos les otorgan, aunque los deben adoptar por la presión de políticas diseñadas y gestionadas por agencias de alcance nacional. En las comunidades académicas se puede encontrar complacencia, indiferencia (difícilmente total), conflicto o escepticismo cuando se introduce la evaluación como actividad institucional que afecta la cotidianeidad laboral. Si a estos factores psicológicos no siempre estudiados[4] se les asocia con los métodos de observación objetiva y los resultados que arrojan, aparecen cambiantes escalas de valor acerca del desempeño de las funciones sustantivas de la educación superior. Prueba de ello son las diversas definiciones de la calidad. A la vez que persiste la discusión en la comunidad académica acerca de la definición de calidad en los resultados de investigación (Foss, 2010: 56). Esta misma fuente refiere que “el concepto de desempeño en investigación es no solo multidimensional y ambiguo. Está también cargado de visiones encontradas” (Foss, 2010: 56).
Los parámetros empleados atienden distintos niveles de estudio: individual, por programa, por unidad académica, abarcando al total de las IES de que se trate, o a todo el sistema de educación superior. Por su frecuencia, las evaluaciones son sistemáticas, regulares o esporádicas. Además se las puede clasificar por sus fines: solo diagnósticas o críticas, y dirigidas a cambios precisos que se espera llevar a la práctica en un plazo definido y no muy lejano. Es probable que sea en el sistema mexicano donde se sigue más a los individuos —y por esto se les recompensa económicamente.[5]
En general la evaluación institucional se concentra en insumos y algunos procesos y resultados que atañen al sector de la educación e investigación, porque la observación estricta de la calidad es complicada y susceptible de debate. En particular la diferencia publicitada entre una institución y otra con base en rankings es algo que las agencias gubernamentales o no gubernamentales manejan con cuidado por sus implicaciones conflictivas. En México no es una práctica desarrollada, excepto por encuestas periodísticas de dudosa confección.
Las diferencias son significativas en métodos y según la institución o personal al que se apliquen, pero a escala de cada país se buscan elementos de homogeneización. Es difícil, dada esta combinación de heterogeneidad y homogeneidad, llegar a conclusiones precisas acerca de los resultados de calidad en el conjunto, pero no quita que las instancias de evaluación sean instrumentos de administración y política incisivos, por su influencia en la asignación de fondos, en la regulación de conductas y mucho más por los trámites que exigen. De esta forma, otorgan un poder adicional a las administraciones internas o externas frente a los académicos. Si bien han ayudado a paliar la escasez de recursos, conllevan una tendencia creciente al gerencialismo, a veces más alta en la investigación que en la docencia. Una medida en específico controversial es contar con agencias de evaluación externas a las instituciones —lo que recomienda la OCDE—, en particular si son privadas.[6]
Las principales orientaciones de los sistemas de evaluación practicados a nivel internacional se agrupan en cuatro tipos: 1) evaluación centrada en los sujetos y valores intelectuales o profesionales preexistentes —lo más aceptable para las comunidades académicas—; 2) evaluación gerencial, que da el mayor peso a informes que asignan responsabilidades a los individuos, con objetivos de cambio estructural provenientes del centro político, lo que produce resistencias académicas; 3) evaluación pedagógica, que se basa en el desarrollo de habilidades de enseñanza, provisión de equipo, formación y profesionalización de académicos, que aunque al parecer cercana al espíritu de las IES, acarrea conflicto de valores puesto que la pedagogía es en teoría y práctica un campo en constante debate, más aún si su orientación es por inducción externa; 4) evaluación profesionalizante, dirigida a las fuentes de trabajo y por esto enfocada a perfiles de egreso y eventualmente a exigencias de los empleadores. En las profesiones tradicionales y en ciertos programas de posgrado esta última puede estar ya antes de implantar la evaluación, pero no es siempre compatible con los modelos educativos vigentes a escala institucional de un país (Brennan, 1998: 28-29).
Por su parte, las demandas por la ampliación del acceso a la educación superior determinaron el contexto en el que surgió la preocupación de los gobiernos por la pertinencia y calidad de este nivel educativo y su financiamiento, lo que impulsó la evaluación como medio de información para asegurar la calidad. Más tarde, el interés gubernamental fue mayor por el crecimiento del nivel terciario de la educación debido a las exigencias de la sociedad del conocimiento a escala global, asunto que preocupa a los empresarios y es motivo de recomendaciones por parte de organismos internacionales públicos y privados (Bleiklie, 2005). Así se han abierto las puertas de las IES a poblaciones que antes no podían aspirar a ingresar en ellas, aunque la ampliación de la matrícula en sistemas educativos y países en condiciones muy heterogéneas y con austeridad de recursos no puede evitar que se generen o regeneren conglomerados educativos de “varias velocidades” —en lo interno o por comparación con otras naciones—, lo que repercute en fenómenos de inclusión y exclusión.
El sistema de evaluación de la educación superior en México
Algunos rasgos similares a los expuestos, combinados con otros propios, se verifican en el origen del sistema de evaluación de la educación superior e investigación científica y tecnológica de México. Influyeron en este proceso factores nacionales e internacionales, incluida la preocupación del gobierno por el monto creciente del financiamiento de la educación superior. Cabe puntualizar al menos dos factores. En primer lugar, la reestructuración de la educación superior en las últimas cuatro o cinco décadas, donde se genera la mayor parte de la investigación científica y docencia del país, con repercusiones en cada institución. En segundo lugar, la intención de orientar el cambio hacia metas estratégicas comunes. Esto último es una dificultad porque el desarrollo del sistema, ya sea en sus etapas de más espontaneidad o de planeación conjunta, no permite la homogeneización,