E › Entwicklungszusammenarbeit (Maximilian Oehl) › IV. Instrumente und Institutionen der EZ
1. Handlungsformen der EZ und EU-Entwicklungsverwaltungsrecht
668
Grundsätzlich kann die EU alle Handlungsformen wählen, die zur Durchführung der EZ erforderlich sind, Art. 209 Abs. 1 AEUV. Hierbei kann es sich sowohl um Rechtsakte i.S.d. Art. 288 AEUV wie auch um von diesem nicht erfasste Entschließungen oder Schlussfolgerungen handeln. Im Wesentlichen verfolgt die Union ihre Ziele anhand von völkerrechtlichen Verträgen mit Drittstaaten bzw. Internationalen Organisationen, Art. 209 Abs. 2 UAbs. 1 AEUV. Die Bereitstellung von Finanzmitteln für Entwicklungsmaßnahmen erfolgt anhand der sog. Programmierung, welche sich auf Mehrjahres- sowie auf thematische Programme erstrecken kann. Diese sehen konkrete Maßnahmen vor, die meist dem Ziel einer finanziellen, wirtschaftlichen oder technischen Förderung der jeweiligen Partner dienen. Der EU kommt grundsätzlich ein weiter und insofern kaum gerichtlich überprüfbarer Ermessensspielraum bei der Auswahl der erforderlichen EZ-Maßnahmen zu.
669
Grundsätzlich lässt sich die EU-EZ in bilaterale und regionale Zusammenarbeit unterscheiden. Zu letzterer zählen insbesondere die bereits erwähnten Abkommen mit den AKP-Staaten (s. Rn. 644 ff.). Weitere Regionen, welche die EU-EZ zu solchen zusammenfasst, sind die mediterranen Entwicklungsländer, sog. MEDA-Staaten, die mittel- und osteuropäischen (MOEL-)Staaten sowie Lateinamerika. Die Kooperation mit Staaten, die der Nachbarschaft der Union zuzurechnen sind, unterliegt dabei seit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon grundsätzlich der Nachbarschaftspolitik i.S.d. Art. 8 EUV. Die Entscheidung, ob letztlich ein entwicklungs- oder nachbarschaftspolitisches Instrument gewählt wird, ist dabei gleichwohl oftmals politischer Natur.
670
Eine Vielzahl dieser Vertragsbeziehungen sind als → Assoziierungsabkommen auf Grundlage von Art. 217 AEUV ausgestaltet und weisen die für diese übliche institutionelle Struktur auf, s. z.B. AKP-EU-Ministerrat. Überhaupt ist die Zusammenarbeit mit den AKP-Staaten – im Gegensatz zur EZ mit anderen Partnern – stark vom Grundprinzip des völkerrechtlichen Konsenses geprägt. Jene Abkommen, welche die Merkmale eines Assoziierungsabkommens nicht erfüllen, sind meist als Partnerschafts- oder Kooperationsabkommen zu qualifizieren und haben Bestand bspw. zwischen der EU und einigen Staaten Asiens bzw. Lateinamerikas. Sie enthalten nur in Ausnahmefällen konkrete rechtliche Verpflichtungen.
671
Für die länderspezifischen EZ-Maßnahmen sind die Programmierungen anhand konkreter Aktionspläne und Mehrjahresprogramme von zentraler rechtlicher Bedeutung. Sie erfolgen für das Instrument für die Entwicklungszusammenarbeit (DCI) – dem finanzstärksten EZ-Instrument des EU-Haushalts – auf Grundlage der EZ-VO, die neben der EEF-VO (aktuell: 2015/322) als Kernstück des sog. EU-Entwicklungsverwaltungsrechts zu qualifizieren ist. Dieses besteht im Wesentlichen aus jenen Sekundärrechtsakten, die jeweils für die verschiedenen Finanzinstrumente gesondert geschaffen wurden und u.a. Zuständigkeit und Verfahren des jeweiligen Instruments regeln.
a) Verwaltung und Durchführung der EZ durch die Kommission
672
Das einschlägige Entwicklungsverwaltungsrecht (DCI-VO, EEF-VO, ENI-VO etc.) sieht grundsätzlich eine umfängliche Durchführungs- und Programmierungskompetenz der EU-Kommission vor. Die Programmierung erfolgt dabei zunächst anhand von geographischen Strategiepapieren (country strategy papers), Mehrjahresrichtprogrammen (multiannual indicative programmes) sowie thematisch ausgerichteten Strategiepapieren (thematic strategies). Unterstützt bzw. kontrolliert wird die Kommission bei der Programmierung je nach eingesetztem Instrument etwa vom sog. DCI-Ausschuss gem. Art. 15, 19 DCI-VO oder dem EEF-Ausschuss gem. Art. 14 Abs. 2 Buchst. a) EEF-VO. Auch der → Europäische Auswärtige Dienst (EAD) ist in die Programmierung mit einbezogen.
673
Auf der Grundlage dieser Programmierungsdokumente erstellt die Kommission sodann sog. jährliche Aktionsprogramme (annual action programmes), welche konkrete Finanzierungsentscheidungen beinhalten und somit den Beginn der Durchführungsphase kennzeichnen. Neben den spezifischen Projekten, die gefördert werden sollen, und den hierfür jeweils bereitzustellenden Mitteln, enthalten die jährlichen Aktionsprogramme auch Regelungen über das jeweils zu beachtende Verwaltungsverfahren. Hinzu treten gesonderte Projektvereinbarungen zwischen Kommission und dem jeweils geförderten Staat, die grundsätzlich völkerrechtlichen und damit verbindlichen Charakter haben. Mit AKP-Staaten besteht dabei gem. der Regelungen der EEF-VO ein engeres Kooperationsverhältnis als mit den übrigen, auf Grundlage z.B. der DCI-VO geförderten Partner. Sie werden stärker in die Projektplanung einbezogen und zudem wird ihnen ein Widerspruchsrecht bei der Ablehnung eines Projektantrags eingeräumt, das den übrigen Partnerstaaten verwehrt bleibt.
674
Hinsichtlich der Durchführung von spezifischen Projekten kann grundsätzlich die direkte (durch Kommission oder EU-Delegation vor Ort) und die indirekte (durch Einrichtungen des Empfängerstaats oder Internationale Organisationen) Verwaltung unterschieden werden. Bei EZ-Maßnahmen zugunsten von AKP-Staaten erfolgt regelmäßig eine indirekte Mittelverwaltung durch den geförderten Staat selbst, welche um eine Kontrolle durch die EU-Delegationen sowie sog. EEF-Zellen ergänzt wird. Diese soll die Einhaltung von unionsrechtlichen Vorgaben bzw. der jeweiligen Entwicklungsstrategie des Partnerstaats sicherstellen.
675
Die bei der Durchführung der EZ-Maßnahmen maßgeblich tätig werdende Stelle der Kommission ist die Generaldirektion Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung (DEVCO) mit Hauptsitz in Brüssel. Über die Außenstellen des bzw. in Kooperation mit dem EAD nimmt sie die Durchführung und Überwachung konkreter Projekte in den geförderten Partnerstaaten vor Ort vor.
b) Festlegung des EU-Haushalts durch Rat und Parlament
676
Hinsichtlich der EZ-Finanzinstrumente können grundsätzlich solche unterschieden werden, die sich direkt aus dem EU-Haushalt speisen und solche, die aus anderen Mitteln bereitgestellt werden. Zu letzteren zählt insbesondere der Europäische Entwicklungsfonds (EEF), der in erster Linie der Unterstützung der AKP-Staaten dient.
677
Jenseits ihrer Gesetzgebungszuständigkeit für die EZ gem. Art. 209 Abs. 1 AEUV sind Rat und Parlament gemeinsam für die Verabschiedung sowohl des jährlichen EU-Haushalts, als auch des für einen Zeitraum von mindestens fünf, gewöhnlich sieben Jahren aufgestellten Mehrjährigen Finanzrahmens (MFR) zuständig, Art. 314 bzw. 312 AEUV. Hinsichtlich der EZ-Maßnahmen begleitet der Entwicklungsausschuss des Parlaments die Haushaltsberatungen aktiv und lässt konkrete Vorschläge in die Erstellung des Haushaltsplans einfließen. Lehnt das Parlament nach gescheiterten