Un aparato de administración pública dotado con las capacidades y los recursos apropiados para llevar a efecto la política decidida
La existencia de relaciones políticas apropiadas entre el gobierno y la sociedad, que favorezcan los entendimientos con los actores políticos que tienen visiones discrepantes y contrarias acerca de la política pública decidida, con los grupos de ciudadanos que están intensamente involucrados en la puesta en marcha de una política y, particularmente, con aquellos a los que afectará significativamente la política
El debate acerca de si el diseño de la política debe seguir el criterio de lo estrictamente racional y maximizador, o si lo operativamente factible, o lo políticamente viable y socialmente aceptable; es recogido, ordenado y reconciliado en el alop de Julio Franco.
Tiene la razón cuando afirma que en el diseño hay que tomar en consideración, además del análisis racional riguroso, el cuerpo de leyes y regulaciones; la existencia de un liderazgo político emprendedor (o, más realistamente, el grado o nivel de liderazgo social que tiene una autoridad); el estado que guarda la organización administrativa (su estructura, procesos, competencias del personal, equipo y recursos), la correlación de fuerzas del entorno político, que cada vez más es un entorno internacional de regímenes, organismos, regiones económicas, asociaciones multiestatales, redes transfronterizas de asuntos y causas.
La posición de Franco es correcta, y en mucho, es resultado de las características de la recepción mexicana de la disciplina, que comparte el enfoque norteamericano de la exigencia de eficacia y, por consiguiente, la necesidad de contar con información objetiva y actualizada, modelos o hipótesis causales, cálculos racionales de costos y consecuencias, pero que va más allá de las consideraciones de eficacia técnica y eficiencia económica, en razón de que las decisiones de gobierno del viejo régimen autoritario o las del reciente gobierno democrático tenían y tienen no sólo fallas técnicas, sino también institucionales y políticas.
Son numerosas las decisiones que se encuadraban o encuadran en el marco de regulaciones inapropiadas, o que son decisiones institucionalmente oportunistas o decisiones equivocadas debido a las relaciones políticas erróneas que el gobierno practica o practicaba con sus oposiciones políticas y con los sectores económicos y sociales que son fundamentales para que sus acciones sean viables, aceptables y exitosas.
Vivir en un régimen democrático en formación y consolidación impulsa a Julio Franco y a muchos otros intelectuales y analistas de políticas a incorporar en el análisis y diseño de las políticas otras referencias relevantes que no se reducen a los modelos de la razón técnica, e incluyen la calidad de la regulación, la institucionalidad (y las reformas institucionales) y los factores políticos del liderazgo, la funcionalidad del sistema político y el sentido público o sentido nacional de la clase política.
Sobran las evidencias de que se han descartado muy buenos diseños de política, racionalmente sustentados, debido a instituciones obsoletas, carencia de liderazgo convincente, o porque la actuación de la clase política obedece a sus intereses de partido más que al interés público.
En correspondencia con la teoría establecida del proceso de la política pública, que es entendida como proceso de solución de problemas públicos, Julio Franco va adelante en su exposición y nos presenta las cinco etapas del diseño:
1 El análisis del problema
2 El análisis de las soluciones,
3 El análisis de factibilidad,
4 La recomendación de política pública
5 El plan de acción de política pública
A partir del capítulo 4, Franco entra de lleno en cada una de estas actividades interdependientes y nos señala las operaciones intelectuales que cada una de ellas implica y exige. Por ejemplo, en el análisis del problema lista como operaciones imprescindibles la comprensión del problema público (conocer sus dimensiones y causas), la cuantificación del problema, su dimensionamiento en términos de población, alcance territorial, costos, y la espinosa operación del análisis causal que se enfoca a la tarea cognoscitiva de descubrir los factores que provocan la aparición, extensión y agravamiento del problema, proponiéndonos en este punto seguir como criterio pragmático más que teórico la regla paretiana del 80/20.
Mención especial es la propuesta inteligente y equilibrada que Julio nos presenta acerca del modo apropiado de evaluar la factibilidad de la política que está en diseño y en lista de espera de la decisión gubernamental. La factibilidad es el punto crucial del éxito de la política pública y es el caballo de batalla de los analistas y decisores de políticas, puesto que una política irrealizable, pese a la trascendencia de sus objetivos o la nobleza moral de sus preocupaciones por resolver los males sociales, es insignificante; además de injustificadamente costosa y, con frecuencia, empeora el problema que se quiere resolver, provocando desaliento o irritación entre los ciudadanos y afectando la legitimidad del gobierno, su credibilidad y confianza social.
La medición de la factibilidad es multidimensional y señala los factores o condiciones que deben ser tomados en cuenta en el diseño, porque son los que definen de antemano la probabilidad de que la política llegue a ser una realidad social y deje de ser un papel, una buena idea, una convicción o una promesa.
Metafóricamente pero sugerentemente, Julio Franco llama a estos factores “los filtros de la factibilidad” y los enlista. Son las condiciones financieras, legales, políticas, operativas, socieconómicas y técnicas que incluye toda política y determinan su probabilidad de ser o no, una acción de gobierno de resultados concretos.
La constante de la disciplina de política pública ha sido privilegiar la atención a la factibilidad socioeconómica, que tiene ver con la costoeficiencia de la política y con el análisis que identifica el balance entre sus costos y sus beneficios sociales. El análisis de factibilidad económica es obligado y es responsable, puesto que para existir y realizar sus objetivos, toda política requiere y consume recursos (particularmente abundantes en la política social), de modo que es necesario que cualquier diseño reconozca la escasez de los recursos públicos disponibles, los cuide y optimice, evite su desperdicio y los canalice eficientemente.
No obstante la corrección del énfasis socioeconómico, sobran evidencias que muestran que las políticas naufragan también por restricciones y obstáculos legales, políticos, culturales, y por las condiciones y dinámica del entorno social, que puede favorecer o dificultar el diseño y la ejecución de una determinada política.
Después de explicarnos los asuntos que contiene cada factor y las cuestiones que hay que saber resolver, el autor da un paso adicional de recapitulación y síntesis y nos muestra la conveniencia de integrar los resultados del análisis de factibilidad en una matriz de opciones de política pública, que ayuda tanto al analista como al gobernante a tener claro el mapa o el conjunto de las políticas posibles, a comparar sus pros y contras, sus ventajas y desventajas, y a tomar decisiones sensatas y responsables, sin dejar de advertir y anticipar las zonas de riesgo y los factores que muy probablemente podrían llevar la política al fracaso o la harán producir resultados distantes de los esperados.
El libro ofrece más conceptos, sugerencias metodológicas, cuadros, diagramas y propuestas prácticas de cómo desarrollar paso a paso y de manera correcta la política, así como propuestas de cómo comunicarla, promoverla, monitorearla, evaluarla y cómo aprender de los errores, corregirlos y mejorar el diseño en un nuevo intento.
Al terminar la lectura del libro, mi estado de ánimo ha sido de satisfacción intelectual y también cívica. Estoy seguro que compartirán conmigo el mismo estado de ánimo sus lectores, que muy probablemente serán profesionistas, consultores, funcionarios públicos, organizaciones ciudadanas, estudiantes. Es una obra que nos ayuda a entender el quehacer de los gobiernos, a mejorar sus decisiones, a contribuir a la construcción de una sociedad buena o, por lo menos, mejor a la que vivimos ahora.
Me complace ver que jóvenes colegas, como Julio Franco Corzo, están intelectualmente bien equipados, bien formados e informados, son talentosos, conocen las tendencias más avanzadas