Así mismo, es apreciable el lenguaje claro, preciso y conciso a lo largo del libro, distante de rebuscamientos conceptuales inútiles; me ha llamado la atención su estilo narrativo en un tono natural y frecuentemente coloquial, características que harán accesible el contenido del libro a los lectores. Seguramente serán también de gran utilidad los numerosos diagramas y cuadros que resumen en modo ordenado y claro los conceptos ofrecidos y sirven de mapa de navegación o “método” para llevar a cabo las operaciones analíticas del diseño de la política.
Otra característica importante es que la propuesta metodológica de Julio Franco no es especulativa sino que su pertinencia y utilidad han sido probadas en seminarios, talleres y actividades de consultoría a lo largo de quince años, como nos dice. Es de destacar una peculiaridad novedosa en nuestro medio mexicano que consiste en que, a lo largo del libro, se articulan sistemáticamente los conceptos abstractos con casos concretos de decisiones de los gobiernos y con experiencias de consultoría, exitosas o fallidas. Esta interdependencia entre la referencia conceptual y la real nos permite registrar y poner a prueba los problemas que el autor plantea, los marcos analíticos que propone, los pasos operativos y analíticos que recomienda en la guía.
Tenemos en nuestras manos una propuesta diferente, que ha sido editorialmente diseñada e intelectualmente desarrollado de principio a fin con el propósito de ofrecer una guía clara, práctica y convincente que sea de utilidad para los que tienen la responsabilidad de diseñar políticas o de examinar la consistencia y la viabilidad de las políticas diseñadas.
El libro se estructura en dos partes, cuya secuencia es correcta.
En la primera parte, más conceptual, se aborda la definición de la política pública y del enfoque de política pública, que es descrito como un enfoque que
“Implica la identificación de las causas de un problema público donde se generan soluciones que han pasado por un análisis de factibilidad y donde se ha diseñado un esquema de evaluación y monitoreo para ser ejecutado una vez que la política pública está en marcha” (capítulo 2).
En ésta el aporte más importante del autor es la herramienta conceptual que propone y que recapitula los elementos que considera son fundamentales y han de ser considerados en el diseño de la política pública y aun en su implementación, al que él llama: el Método alop.
En la segunda sección, más metodológica y técnica, conocemos la propuesta de las operaciones que él considera son básicas y hay que llevar a cabo para analizar el problema público, las opciones de solución, y para estimar la factibilidad (“los seis filtros”) de la opción de acción diseñada y que será la materia de la decisión.
Estos tres capítulos centrales de la segunda parte se complementan con otros dos, en los que acertadamente se presentan dos actividades que el diseño debe incluir para no ser una propuesta en el aire, aún si refinada, y para justificar su corrección y pertinencia operativa conforme a los objetivos gubernamentales y sociales que se buscan.
La primera actividad consiste en la redacción de un documento en el que se exponga en modo desarrollado o ejecutivo el contenido o la estructura de la política pública que se va a recomendar y que debe incluir la descripción, explicación y justificación del cuerpo de la política, de sus objetivos/resultados esperados, de sus acciones, agentes, instrumentos, recursos, costos y los sistemas de seguimiento, control y evaluación que acompañarán el desarrollo de la política.
La segunda tarea, igualmente fundamental, refiere a la elaboración y presentación del plan de acción que se debe elaborar a fin de que la política diseñada pueda desarrollarse coherentemente, concretarse y producir la realidad social empírica deseada. Ésta abarca ejercicios de previsión y utilización correcta del marco legal en el que se desenvuelve la política, desde las leyes generales hasta las reglas de operación particulares y los procedimientos administrativos.
Así mismo, comprende la programación presupuestal, la planeación de las acciones que emprenderán las organizaciones y personal de la administración pública para implementar la política, las tareas de cabildeo que se exige realizar entre actores políticos y sociales para promoverla y limitar las oposiciones con consecuencias mortales. Sobre todo, se destaca la importancia que tiene la comunicación a fin de que los gobiernos democráticos, a través de diversos medios, expliquen y justifiquen a la ciudadanía el contenido de la política, las razones que llevaron a decidirla, los beneficios sociales que de ella se esperan. Por último, hay que señalar las maneras en las que se dará seguimiento a la política para anticipar problemas e introducir correcciones, así como el modo en que será evaluada y se medirán sus avances, productos, resultados, impactos sociales.
Los dos señalamientos son acertados y nos proponen operaciones intelectuales, administrativas, comunicativas y políticas para conducir exitosamente la política a puerto. Estos van más allá del análisis decisional, dejan ver que el autor conoce el oficio y el papel del analista de políticas no sólo en la cátedra sino en el mundo real del gobierno y la política, con sus complejidades, restricciones y obstáculos. En efecto, muchos análisis y diseños de políticas públicas, rigurosos y fundamentados, terminan por ser proyectos de pizarrón o representaciones espléndidas y correctas de futuros posibles, pero que se desploman o se distorsionan apenas se ponen en movimiento y enfrentan los laberintos de la política, las reglamentaciones, las organizaciones, los procesos administrativos y los presupuestos.
La herramienta alop de análisis representa uno de los aportes originales del libro. Si el objetivo es diseñar y ejecutar políticas públicas que efectivamente resuelvan problemas públicos y realicen objetivos de valía social, es lógico preguntarse cuáles son los factores, los componentes o las referencias que posibilitan la eficacia de la política pública y que, por consiguiente, deben tenerse presente al momento de su diseño y de su implementación.
Para Julio Franco los factores esenciales son el Análisis, el Liderazgo, la Organización y la Política (alop) y deben ser tomados en consideración y en serio tanto en el diseño como en la implementación de la política a fin de asegurar su eficacia. En este punto, el autor resume, simplifica y trata de integrar posiciones que se han presentado y debatido a lo largo de la historia intelectual de la disciplina, suscitando confrontaciones y polarizaciones.
Al inicio de la disciplina, la posición norteamericana dominante fue que la idoneidad y eficacia de una política depende de o se basa en el conocimiento racional, en un ejercicio riguroso de análisis racional. Los otros factores, el político, el administrativo, son secundarios, no determinantes. A pesar del énfasis acaso excesivo en la razón técnica, no se puede negar que la eficacia de las acciones de los gobiernos, la posibilidad de que éstas tengan efectos (los deseados), remite a la causalidad, implica verificar su origen. Justamente el descubrimiento y la validación de la causalidad, de los nexos causales (que rigen en la naturaleza y/o en la sociedad) y de los factores causales que producen los hechos sociales indeseados o deseados, es precisamente la tarea y el campo de la ciencia. No fue fortuito que la disciplina se presentara desde su nacimiento como “Ciencias de políticas”, como ciencia, no como opinión. Sin interés en la causalidad no hay ciencia en el nivel del conocimiento ni tampoco eficacia en el nivel de la acción y de la acción de gobierno.
El énfasis en la razón técnica ha incluido finos debates sobre el tipo de racionalidad que es posible o ha de exigirse en el análisis de la política y se discutió desde el comienzo si es posible y ha de exigirse la racionalidad irrestricta o más bien una “racionalidad limitada” en el análisis y diseño de la política.
Considero que la razón técnica sigue siendo la referencia fundamental de todo diseño de política, aunque la eficacia implica factores adicionales complementarios que son frecuentemente cruciales, como los que lista Julio Franco y que son:
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