A efectos de este trabajo, resulta especialmente destacable que la Corte Interamericana tenga en cuenta, aunque sea de manera implícita, los diferentes elementos de apertura del sistema de control de constitucionalidad. Como se puede inferir de estas decisiones, la Corte ha concedido un mayor plazo al sistema que tiene mayor apertura, en relación con el sistema en el que el acceso al control de constitucionalidad es limitado. Del mismo modo, es muy importante que la Corte Interamericana haya señalado que el carácter participativo del proceso de control de constitucionalidad puede justificar una mayor duración del mismo en virtud del requerimiento de mayor deliberación.
Por supuesto, la diferencia entre avalar un recurso que se tramitó en ocho meses y otro que duró dos años lleva a pensar que la Corte Interamericana no tiene o no pretende fijar un estándar regional sobre la materia. Se trata de una buena opción porque reconoce los diferentes modelos de acceso al control de constitucionalidad, la disímil configuración del procedimiento y los diversos grados de institucionalización de la justicia constitucional en los Estados que forman parte del Sistema Interamericano.
Al mismo tiempo, los criterios del plazo razonable permiten aplicar una escala diferenciada que sea sensible a los diferentes grados de complejidad de los procesos de control de constitucionalidad y, muy especialmente, al tipo de procedimiento. Eso lleva a pensar que, con base en el criterio de la actividad procesal de los intervinientes, la Corte Interamericana será más flexible con procesos de control de constitucionalidad que incorporen herramientas deliberativas, como el colombiano, y más estricta con procesos cerrados que sean ajenos a las intervenciones de los ciudadanos.
Quizás este sea un buen estímulo para que se avance en la apertura del acceso de los ciudadanos al control de constitucionalidad en toda la región, tanto para que estos tengan la posibilidad de fijar la agenda del tribunal como en el establecimiento de espacios para que los tribunales constitucionales escuchen todas las voces interesadas en la (in)constitucionalidad de la ley. En el capítulo final de este libro se volverá sobre los argumentos que aporta el Sistema Interamericano a favor de modelos de acceso directo de los individuos al control de constitucionalidad de las leyes.
Hasta ahora es importante señalar que, en relación con la distinta duración del proceso de control de constitucionalidad en los diferentes Estados, la práctica de la Corte Interamericana permite moderar la crítica formulada previamente a los reglamentos que no establecen plazos preclusivos o una duración concreta para las etapas del proceso de revisión judicial de la ley. Sin asumir la posición escéptica del tribunal de El Salvador, con base en los criterios del plazo razonable de la Corte Interamericana se puede afirmar que es bueno cierto nivel de flexibilidad para que el juez constitucional pueda destinar más tiempo a deliberar sobre problemas de constitucionalidad especialmente complejos y relevantes o tramite con mayor celeridad casos relativamente fáciles, en los que el juicio de contraste evidencia con claridad la (in)compatibilidad de una ley con la Constitución.
Aun así, como no existe ninguna garantía de que la mayor o menor necesidad de deliberación sea el único criterio que use un tribunal para administrar los tiempos del proceso de constitucionalidad, esa flexibilidad no puede ser ilimitada. En consecuencia, esta debe ejercerse dentro de un marco temporal cuyo establecimiento debe ser previo y de público conocimiento. Solo de esta manera puede realizarse un control sobre la actividad del tribunal y denunciar los casos de dilaciones injustificadas en la revisión judicial de las leyes.
Una conclusión que puede poner en relación los tres elementos –la duración del proceso de control de constitucionalidad, el acceso directo de los ciudadanos a la justicia constitucional y la segunda objeción funcional a este tipo de diseños institucionales– es que el proceso de revisión judicial de la ley debe tener una duración intermedia entre las necesidades de seguridad jurídica y acceso a la justicia, de acuerdo con la pretensión de suficiente deliberación en el juicio de constitucionalidad y la intrínseca complejidad del juicio de contraste entre la Constitución y la ley. Aun cuando un tribunal constitucional tuviera una demanda baja de recursos y pudiera tramitarlos todos de manera inmediata, sería deseable que se tomara un tiempo para: deliberar, escuchar a expertos e interesados, recopilar información relevante, fomentar el debate público y decidir con independencia de las urgencias propias de los problemas mediáticos.
Todo lo anterior sugiere que la segunda objeción funcional al acceso directo al control de constitucionalidad no debe dirigirse a demostrar que la alta demanda de recursos causa un proceso prolongado, sino a comprobar que tal espera resulta excesiva en relación con la complejidad del juicio de constitucionalidad o que, a pesar de la misma, no se cumplen las condiciones ideales para realizarlo. En muchas ocasiones, este último escenario se produce como consecuencia de que los tribunales constitucionales tienen asignadas otras competencias que ocupan su agenda y no en razón del mecanismo de acceso al control de constitucionalidad. Por este motivo resulta interesante analizar el grado de pureza de la Corte Constitucional de Colombia y la forma como las otras competencias que tiene asignadas ese tribunal inciden en su capacidad razonable de trabajo.
5. LA CAPACIDAD DE TRABAJO RAZONABLE Y LA (IM)PUREZA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Ahora corresponde centrarse en la idea de que el tribunal no pueda responder de ninguna manera a una cantidad muy alta de acciones de constitucionalidad. Esta última fórmula representa la versión más fuerte de la segunda objeción funcional al acceso directo de los ciudadanos al control de constitucionalidad. Sin embargo, es importante precisar que se trata de un argumento altamente abstracto porque desconoce el siguiente hecho innegable: la demanda de justicia de un tribunal constitucional no depende exclusivamente de los legitimados para acceder al juez constitucional. Esta es, ciertamente, una variable central y de una importancia indiscutible. Sin embargo, la agenda y el volumen de trabajo de un tribunal constitucional también varían de acuerdo con las competencias que este tiene asignadas.
La carga de trabajo de un tribunal aumenta en la medida en que aumentan sus competencias y los legitimados para acceder al tribunal en virtud de cada una de estas funciones. Si un tribunal tiene muchas competencias puede asumir una gran carga de trabajo, aunque exista una fuerte restricción en los sujetos legitimados para iniciar cada una de esas competencias. El tribunal también puede tener una gran carga de trabajo si le han sido asignadas pocas competencias pero existe un grado excesivamente alto de apertura respecto de los sujetos que pueden iniciarlas. Por supuesto, la combinación entre un catálogo amplio de competencias y un alto grado de apertura resulta perjudicial para el buen funcionamiento de un tribunal.
Con el fin de determinar la capacidad razonable de trabajo de la Corte Constitucional se torna esencial un examen previo de su grado de (im)pureza. Solo una vez que se ha tasado el grado de puridad del tribunal resulta posible evaluar la incidencia de la apertura de los ciudadanos al control de constitucionalidad en la afectación del funcionamiento normal de la Corte.
El concepto de pureza de los tribunales o cortes constitucionales tiene como presupuesto la idea de que se trata de órganos creados esencialmente para realizar el control de constitucionalidad de las leyes71. Otro tipo de funciones ajenas a las relacionadas directamente con la revisión judicial de las leyes reducen el grado de pureza de los tribunales. Como lo señala Ferreres:
Podemos decir que un tribunal constitucional no es puro cuando, aparte de controlar la validez de las leyes, desempeña otras funciones. Es tanto menos puro, cuanto más importantes sean esas otras funciones, cuanto mayor sea el volumen de trabajo que supongan para el tribunal, y cuanto más se aproximen, conceptualmente, a las actividades de aplicación judicial del Derecho ordinario72.
El grado de pureza de un tribunal constitucional depende, entonces, de tres criterios: funcional, cuantitativo y de proximidad con la aplicación del derecho ordinario. Este trabajo se basará en estos tres elementos para determinar el grado de pureza de la Corte Constitucional de Colombia. En consecuencia, se indicarán las competencias de la Corte Constitucional que se agregan a la del control de constitucionalidad y su grado de importancia, el peso concreto de esas otras funciones en el trabajo de la Corte y la relación de las mismas con la función