Además de la regla de inadmisión de las demandas temerarias, la preocupación debe dirigirse a asegurar la existencia de mecanismos efectivos que permitan determinar cuándo hay una demanda temeraria para que los ciudadanos conozcan los límites de su derecho de acceder al control de constitucionalidad y el tribunal tenga herramientas suficientes para mantener la integridad de su función como garante de la Constitución.
Adicionalmente, se deben distinguir supuestos que ab initio podrían ser considerados como casos de temeridad pero que, en tratándose del control de constitucionalidad, no cumplen con tal condición. Este sería el caso de la mencionada temeridad por interés propio del recurrente, o de la demanda de leyes que han sido derogadas por el legislador. En el primer caso, la presencia de un interés subjetivo no vicia la demanda mientras no sea exclusiva, es decir, mientras existan argumentos en clave de los valores públicos de la Constitución que puedan suscitar la duda sobre la constitucionalidad de la ley y se tenga claro que detrás del examen de constitucionalidad de una ley se encuentra el interés público en la protección de la Constitución. En el segundo caso, como lo ha señalado la propia Corte Constitucional, la demanda contra una norma que ha sido derogada no puede considerarse temeraria y, por el contrario, debe ser admitida y decidida de fondo cuando los efectos de la norma derogada se producen con posterioridad al momento de la derogatoria39.
3. LA POTENCIAL SUPERACIÓN DE LA CAPACIDAD DE TRABAJO RAZONABLE DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
La segunda objeción de tipo funcional que se formula a la apertura del control de constitucionalidad a todos los ciudadanos es el aumento excesivo de procesos de revisión judicial de la ley ante el tribunal constitucional. Se trata de un reparo que surge como resultado de la expectativa o previsión razonable de acuerdo con la cual, cuanto mayor sea el número de legitimados para atacar la constitucionalidad de las leyes, mayor será el número de ataques efectivos que se formalicen ante el órgano de control40.
Existe una fuerte conexión entre la primera objeción funcional sobre el riesgo potencial de demandas temerarias y la segunda objeción relacionada con el aumento del número de procesos ante el tribunal constitucional. En efecto, cuanto mayor sea la probabilidad de que los ciudadanos abusen de su derecho a presentar demandas de constitucionalidad, mayor será la carga de trabajo de la Corte Constitucional.
Sin embargo, estos dos presupuestos no deben conducir a la conclusión de que la amplitud de la legitimación para interponer demandas de constitucionalidad es el único factor determinante del número de procesos de control de constitucionalidad que llegan ante un tribunal constitucional. De la misma forma en que la temeridad también se puede presentar en modelos de acceso más restringido que el de acción pública, no existe ninguna razón para pensar que los sistemas que no tienen acceso directo de los ciudadanos al control de constitucionalidad se puedan considerar exentos de situaciones caracterizadas por cargas de trabajo excesivas41. La sola existencia de una restricción para el acceso al control de constitucionalidad no garantiza que las sentencias de constitucionalidad sean de mayor calidad, producto de una mejor deliberación o se profieran en plazos más breves.
No obstante, la anterior premisa no impide reconocer un mínimo nivel de razonabilidad al argumento que anticipa un aumento de los procesos que se surten ante el tribunal constitucional, como una consecuencia de ampliar el acceso al control de constitucionalidad. También se puede conceder que este fenómeno ocurre incluso en aquellos sistemas que cuentan con los mecanismos necesarios para impedir la temeridad. Como destaca Linares:
… cabe prever que cuanto más amplia sea la legitimación para accionar, más leyes serán impugnadas. Se trata de una hipótesis de sentido común: todos tenemos interés en las leyes que aprueba el Congreso; todos tenemos derecho a opinar y a influir sobre nuestros representantes con el fin de que éstos atiendan nuestras demandas y preocupaciones. Cuanto más amplia sea la legitimación para impugnar las leyes, tanto más opiniones divergentes –y más personas– habrá para impugnar las normas que motivan el desacuerdo. De este modo, tenemos lo siguiente: las acciones de inconstitucionalidad precipitan la impugnación de más leyes contemporáneas que no contemporáneas, pero es previsible que el quantum de leyes impugnadas varíe según el grado de amplitud de la legitimación42.
En otras palabras, aunque se trate de un sistema con un funcionamiento perfecto y en el que los ciudadanos no abusan de su derecho a presentar demandas de constitucionalidad, también es razonable prever que una disminución en las barreras de acceso al control de constitucionalidad elevará el número de casos que llegan al tribunal constitucional. Por esa razón, demostrar que el sistema de acción pública de constitucionalidad tiene una respuesta sólida frente a la temeridad (primera objeción funcional) es una defensa incompleta de ese diseño institucional. Esta debe ser complementada con un análisis de las consecuencias que puede generar un aumento desproporcionado en el número de casos de control de constitucionalidad y con algunas fórmulas para mantener en un nivel racional el trabajo de la Corte Constitucional.
Como objeción funcional independiente, el razonamiento de partida sostiene que permitir a los ciudadanos acceder directamente al control de constitucionalidad causará un aumento exponencial de demandas de todo tipo, contra toda clase de leyes y bajo toda clase de argumentos. Esta combinación de factores generará una excesiva e insoportable carga de trabajo para la Corte Constitucional. Aunque Kelsen no desarrolló un argumento específico en este sentido, se puede suponer que esta era la idea más extrema que guiaba sus temores frente a la actio popularis43.
La existencia de esta objeción incorpora una paradoja que ya se vislumbraba desde los inicios del control concentrado de constitucionalidad. Por una parte, la ampliación de la legitimación activa al mayor número de sujetos contribuye a tener un sistema eficaz de protección de la Constitución. En un sistema de acción pública, cada ciudadano es una especie de vigilante de la constitucionalidad de las leyes y tiene la capacidad de someter sus dudas al examen de la Corte Constitucional.
Uno de los pilares del sistema de acceso directo es que aumenta la probabilidad de que las leyes, cuya constitucionalidad es dudosa, sean objeto de control por parte del tribunal constitucional. Si se compara con los modelos de acceso por medio de funcionarios públicos o minorías parlamentarias, el modelo de acción pública constituye, desde este punto de vista, el más eficaz sistema de control de la constitucionalidad. La eficacia de este tipo de diseños institucionales alcanza un grado tal que se demuestra el carácter prescindible de la idea kelseniana del fiscal de la constitucionalidad.
Desde otro punto de vista, la eficacia del control de constitucionalidad mediante la acción pública puede resultar disminuida por la cantidad de demandas que se presentan ante la Corte Constitucional. El riesgo no es solamente que se radique un alto número de demandas, sino que la magnitud del trabajo que estas implican supere la capacidad razonable de respuesta de la Corte. Las diferentes consecuencias de esta situación causan una disminución notable de la eficacia del sistema por decisiones dilatadas o menos deliberadas.
Esto último ocurre porque existe una relación estrecha entre el número de casos que debe resolver el tribunal y la calidad de la deliberación. Desde luego, no es lo mismo que un tribunal permanente dedique toda la agenda judicial a resolver unos cuantos casos a que tenga una carga que supere las centenas o llegue al millar de asuntos. Sobre este tema se volverá en el siguiente capítulo cuando se haga referencia al potencial deliberativo de la Corte Constitucional.