4. ACCESO COLECTIVO U ORGANIZADO
El tercer nivel de acceso abandona la perspectiva individual y pone el énfasis en la necesidad de que la duda sobre la constitucionalidad de una ley sea compartida por un alto número de personas que pueden estar agrupadas o no. En cualquier caso, el acceso es independiente de que los argumentos de la demanda tengan como base la potencial lesión a un derecho o interés de los miembros del grupo. De acuerdo con este postulado, los modelos de acceso colectivo son aquellos que establecen, como requisito para impugnar una ley, que el recurso sea presentado por un número mínimo de ciudadanos o por una determinada organización.
4.1. EL ACCESO COLECTIVO AL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
Uno de los primeros antecedentes del acceso colectivo se encontraba en la Constitución de Cuba de 1940. Ese texto constitucional establecía que el recurso de inconstitucionalidad podía ser interpuesto ante el Tribunal de Garantías Constitucionales y Sociales por un grupo no inferior a 25 ciudadanos97. El cambio de régimen constitucional que se sucedió en Cuba a partir de 1959 y, en concreto, la Constitución Política de 1976 eliminó este esquema de acceso al control de constitucionalidad.
En Ecuador y Perú han existido diseños institucionales de acceso al control de constitucionalidad de carácter colectivo. La Constitución de Ecuador de 1998 establecía que las demandas de constitucionalidad podían ser presentadas por mil ciudadanos en ejercicio del derecho político y con previo dictamen favorable del defensor del pueblo98. Por su parte, la Constitución Política de Perú actualmente dispone que la acción de constitucionalidad contra las leyes puede ser presentada por cinco mil ciudadanos99.
El requisito de un número mínimo de demandantes puede ser visto desde dos perspectivas. Positivamente, como una exigencia de que exista una interpretación compartida de la ley que es contradictoria con una interpretación compartida de la Constitución. Por el contrario, negativamente, este requisito puede ser considerado como una forma de impedir el acceso al tribunal de demandantes asiduos que pueden intentar mover el sistema de control por razones estrictamente personales.
4.2. EL ACCESO ORGANIZADO AL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
En segundo lugar, también pertenecen a este nivel de apertura los diseños institucionales en los que la facultad para someter una ley al control de constitucionalidad corresponde a una asociación o grupo que representa a un colectivo determinado de personas. Aunque también hay un contenido de pluralidad en este requisito, se privilegia el carácter orgánico y la especial condición de algunas instituciones dentro de la sociedad. El tipo de colectivo que representan estas entidades amerita conferirles una posición de preeminencia porque su voz merece una atención preferente por parte de los jueces constitucionales.
Un sistema que incorpora el acceso organizado es el brasilero. La Constitución de Brasil de 1988 estableció un sistema de control concentrado de revisión judicial de la ley mediante la acción directa de inconstitucionalidad. Esta acción puede ser presentada, entre otros, por el Consejo Federal de la Orden de Abogados (OAB), uno de los partidos políticos con representación en el Congreso y una confederación sindical o entidad de clase de ámbito nacional100.
También, la Constitución Política de México establece la legitimidad de los partidos políticos registrados ante el Instituto Nacional Electoral para incoar acciones de constitucionalidad contra leyes electorales federales o locales y de los partidos con registro estatal para impugnar las leyes electorales de sus respectivos Estados101.
Este tipo de diseños reconocen implícitamente la existencia de ciertas organizaciones o colectivos que hacen un seguimiento especial de la labor legislativa, tienen intereses que merecen una protección especial o constituyen un criterio autorizado para suscitar el control de constitucionalidad.
En el fondo de los modelos de acceso colectivo u organizado hay un punto de intersección con el sistema de acceso interesado. En efecto, no es plenamente descartable que el propósito de establecer un número mínimo de ciudadanos como requisito necesario para la impugnación de una ley se fundamente en la necesidad de demostrar que la inconstitucionalidad de la ley puede afectar el interés de una pluralidad de sujetos. En el caso de la habilitación a ciertas organizaciones, el punto de intersección se hace más evidente en la medida en que el objetivo del sistema es dotar a la organización de una herramienta de defensa de los intereses de sus asociados.
Precisamente, el comentado diseño de Brasil puede dar cuenta de los puntos de encuentro y de las diferencias entre los dos niveles de acceso. Como ya se mencionó, en Brasil hay un modelo de acceso organizado. Sin embargo, el Supremo Tribunal Federal de ese país ha establecido que, en las demandas presentadas por una confederación sindical o por una entidad profesional, se debe acreditar la pertinencia temática o un interés legítimo institucional de la organización que incoa la acción directa de inconstitucionalidad102. Para satisfacer este requisito, los demandantes deben probar la existencia de una relación entre su finalidad institucional y el objeto de la acción, de manera que, cuando no se satisface tal interés, el Supremo Tribunal Federal niega la procedencia de la acción103.
No obstante estas intersecciones, la diferencia relevante que permite distinguir entre los dos niveles de acceso (interesado y colectivo-organizado) es la posibilidad de acceso individual del modelo interesado frente a la exigencia colectiva u organizada que constituye un elemento esencial del segundo modelo104.
En conclusión, el punto esencial de diferencia es que en este nivel no hay un acceso individual, sino que se requiere una condición relacional respecto de otros individuos que comparten la sospecha de inconstitucionalidad de una ley o respecto de una organización especialmente legitimada. El siguiente nivel solo permitirá el acceso indirecto de los ciudadanos a través de otras personas o funcionarios públicos.
5. ACCESO POR INTERMEDIO DE FUNCIONARIOS
En el nivel más bajo o restringido de acceso al control de constitucionalidad se encuentran los sistemas en los cuales la legitimación para iniciar el control está reservada a determinados funcionarios públicos, como el jefe del Gobierno, el presidente del Parlamento, los grupos parlamentarios o el defensor del pueblo. Se trata de modelos que incluyen la legitimación territorial o la de minorías políticas, pero siempre a través de funcionarios públicos105.
Este fue el diseño por el cual optó Kelsen en su concepción sobre la justicia constitucional. El jurista austriaco era partidario de conferir el acceso a los tribunales constitucionales a una minoría parlamentaria calificada106 y de crear un funcionario encargado de realizar, en nombre de los demás ciudadanos, la defensa de la Constitución ante el Tribunal Constitucional107. También consideraba que, en los Estados federales, los Gobiernos de los Estados miembros debían tener la facultad de recurrir las normas de la Federación y, el Gobierno de esta, las leyes proferidas por los parlamentos locales108.
De acuerdo con lo anterior, el sistema de acceso por intermedio de funcionarios está presente en varios Estados europeos109. Incluso se afirma que la limitación o restricción del número de legitimados para iniciar el proceso de revisión judicial de la ley es una de las características del sistema europeo de control de constitucionalidad y una manifestación “de la voluntad racionalizadora y, por tanto, limitadora del control”110.
Uno de los presupuestos de este diseño institucional es que los legitimados son funcionarios que ostentan una posición institucional idónea para realizar una defensa objetiva de la Constitución o, en otras palabras, que interpongan recursos en contra de una ley sin que medie un interés particular. Como señala Nogueira: