Esta modalidad de sentencia también fue dictada en el caso Valentín Chalco Huamán y otros (STC Exp. Nº 0921-2003-AA/TC) y en el caso Enrique Villarán Cordero y otra (STC Exp. Nº 0442-2003-AA/TC, FJ 17). En esta última decisión, se exhortó “al Poder Judicial para que las causas que han merecido atención estimatoria en este Tribunal por la violación de garantías al debido proceso, tengan una atención inmediata, (...)”. El problema que plantean es determinar qué sucede si no se acata la exhortación y en qué medida su incumplimiento afecta la legitimidad del Tribunal Constitucional. Por ello, estas sentencias deben ser utilizadas cuando realmente sea necesario y, además, debe hacerse un cabal seguimiento a su ejecución.
4.2. Efectos supraindividuales de las sentencias de tutela de derechos fundamentales: procesos colectivos y sentencias estructurales
Conforme lo reconoce la teoría y el propio Tribunal las sentencias en los procesos de tutela de derechos “tienen efectos interpartes”. Sin embargo, “dicha regla general admite supuestos de excepción” (STC Exp N° 05811-2015-PHC, FFJJ 47-48). Así en el proceso de hábeas data interpuesto por Julia Eleyza Arellano Serquén (STC Exp. N° 2579-2003-HD/TC), se acogió por primera vez la técnica desarrollada por la Corte Constitucional colombiana sobre el “estado de cosas inconstitucional”203. El Tribunal extendió los alcances de su sentencia más allá de las partes, pues existía una vulneración de derechos fundamentales de mayor trascendencia que requería un tratamiento especial. Un debate adicional, respecto a esta modalidad de sentencias, ha sido determinar la forma de garantizar su efectivo cumplimiento. Las reglas procesales clásicas resultan insuficientes204.
La Corte Constitucional de Colombia, en la Sentencia de Unificación N° 559/1997, desarrolló esta técnica al resolver las demandas de tutela interpuestas por diversos docentes contra los alcaldes municipales de María la Baja y Zambrano (Bolívar), respectivamente, para que puedan afiliarse a una Caja o Fondo de Prestación Social. Los demandantes afirmaban que no recibían las respectivas prestaciones sociales de salud, pese a que se les descontaba el 5% de su salario como aporte al pago de tales prestaciones.
Consideró que “se trata de un problema general que afecta a un número significativo de docentes en el país” (FJ 30) y que ante esta situación debía “emitir una orden a las autoridades públicas competentes, con el objeto de que a la mayor brevedad adopten las medidas conducentes a fin de eliminar los factores que inciden en generar un estado de cosas que resulta abiertamente inconstitucional.” (FJ 31). En este tipo de casos, se aprecia que “la causa de la vulneración no se origina de manera exclusiva en la autoridad demandada y, por lo tanto, su solución exige la acción mancomunada de distintas entidades”205.
Expuso nuevamente esta doctrina en la Sentencia T-153/98, al resolver las demandas de tutela presentadas por diversas personas privadas de su libertad, que cuestionaban el hacinamiento en el que se encontraban los establecimientos penitenciarios. Consideró que el sistema penitenciario colombiano se encontraba en un estado de cosas inconstitucional y, por ello, dispuso que las entidades públicas a las cuales identificaba, debían adoptar las medidas necesarias que contribuyan a solucionar dicha situación (FJ 51). Otro caso importante, sobre el cual volveremos, fue la sentencia dictada a favor de personas desplazadas por la violencia (T-025/04 de 22 de enero).
El Tribunal Constitucional peruano acogió estos criterios en el citado caso Arellano Serquén, una jueza que no había sido ratificada y que solicitaba información sobre su evaluación. Declaró fundada la demanda y consideró que la negativa del Consejo Nacional de la Magistratura —hoy Junta Nacional de Justicia— a entregar la información a todos los magistrados no ratificados constituía un estado de cosas inconstitucional. En el punto resolutivo cuarto dispuso que se remita la sentencia “a los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura, a fin de que en un plazo de 90 días hábiles a partir de la notificación de ésta, adopten las medidas necesarias y adecuadas a fin de corregir, dentro de los parámetros constitucionales, las solicitudes de entrega de información sobre el proceso de ratificación judicial”. Y en el punto quinto advirtió a los miembros del Consejo “que eviten volver a incurrir en las acciones u omisiones ilegítimas que originaron el presente proceso”.
Nuestro Tribunal extendió los efectos de su decisión a personas que no habían sido parte del proceso pero que eran individualizables: los jueces y fiscales sometidos a ratificación que soliciten dicha información. En este caso concreto, se trató de una especie de “amparo colectivo” que beneficiaba a un número determinable de jueces y fiscales. Dicha modalidad de amparo aparece en la Constitución brasileña de 1988 que introdujo el “mandato de seguridad colectivo” (artículo 5, LXX) y luego se incorpora en Argentina con la reforma constitucional de 1994 (artículo 43, segundo párrafo). Como señala la doctrina procesal aquel “protege derechos difusos, colectivos y derechos individuales homogéneos a través de un procedimiento colectivo. La sentencia produce cosa juzgada erga omnes, beneficiando a todas las personas que estén en la misma situación (miembros del grupo)”206. Se trata de una manifestación de la dimensión objetiva de los procesos de tutela de derechos fundamentales, que dota a las sentencias de un efecto que trasciende a las partes207.
En estricto, las sentencias dictadas por la Corte Constitucional de Colombia que declaran un estado de cosas inconstitucional, pueden asimilarse a la categoría de “sentencias estructurales”. A través de ellas “los jueces hacen un importante esfuerzo para darles efectividad a los enunciados constitucionales, cuando constatan la existencia de desconocimientos generalizados, recurrentes y graves de los derechos humanos”; tienen como probable antecedente a “los structural injuctions de la jurisprudencia estadounidense”208. Se caracterizan porque “el juez se habilita, (…), para definir cómo deben actuar las autoridades con miras a garantizar el ejercicio efectivo de esos derechos, en asuntos que han sido gravemente descuidados por ellas, y, en consecuencia, expide órdenes que exceden las coordenadas interpartes de los casos que originaron las respectiva sentencia, y que apuntan a resolver el problema generalizado que se ha detectado”209.
Una definición muy precisa señala que tales sentencias “son decisiones judiciales que, con el propósito de asegurar la protección efectiva de los derechos de extensos grupos de personas, ordenan el diseño y la implementación de políticas públicas por parte del Estado”210. Incluso, el citado autor distingue las sentencias recaídas en procesos colectivos de las “sentencias estructurales”.
Las sentencias estructurales se diferencian del amparo ordinario (i) por el gran número de personas cuyos derechos son objeto de protección judicial; (ii) por la causa generadora de la violación de derechos, que suele consistir en el acaecimiento de un bloqueo institucional; (iii) por la complejidad de las órdenes emitidas en la sentencia y, finalmente; (iv) porque, en los casos más representativos de este tipo de decisiones, la aprobación de la sentencia en vez de dar por concluido el proceso judicial da inicio a una fase subsiguiente durante la cual se evalúa el cumplimiento de las órdenes impartidas211.
Y es que el objetivo de las sentencias estructurales es “asegurar la protección no solo del titular que ha acudido al proceso, sino de todas las personas que se encuentran en una situación análoga al demandante. (…), persigue resolver aquella situación social que la ha producido y que compromete a un grupo más amplio de personas”212.
El Tribunal Constitucional, sin hacerlo explícito, se acercó a esta modalidad de decisiones en la STC N° 0853-2015-PA/TC, caso “Marleni Cieza Fernández y otra”. El caso involucraba a dos jóvenes que querían seguir estudios secundarios en un colegio de educación regular en Utcubamba, Amazonas. Ellas tenían 18 y 19 años. Querían matricularse en primero de secundaria en la institución Educativa 16957 Jesús Divino Maestro, del Caserío La Flor, distrito de Cumba, provincia de Utcubamba. Las autoridades educativas se negaron porque superaban la edad límite de 17 años. Debían matricularse en un colegio para adultos en un lugar muy distante. Para llegar al colegio de adultos debían caminar, cada día, dos horas y luego dos horas adicionales en movilidad. El Tribunal consideró que se había vulnerado el derecho a la educación de las demandantes y ordenó que se les incluya como estudiantes de primero de secundaria de la institución Educativa