Por otro lado, esta proximidad problemática –en todos sus sentidos posibles– de los trabajos de investigación a los programas institucionales implica problemas de vocabulario. Las categorías más frecuentemente empleadas de usagers (“usuarios”), de client (“cliente”) o de citoyen (“ciudadano”), no constituyen categorías universales, y poseen un contenido normativo. Fue en el período de entreguerras que la noción de usager ha suplantado a aquellas de administré (“administrado”) y assujetti (“sujeto [a]”), tal como la noción de service publique (“servicio público”) se impuso a la de puissance publique (“poder público”). El término de usager, utilizado en derecho administrativo desde los años veinte y de un uso corriente en los años treinta, parece confluir con la tendencia del derecho administrativo de la Tercera República, de la economía social y del pensamiento socialista de fines de siglo diecinueve18. Le son asociados todos los mitos (como aquel de “la igualdad frente al servicio público”) de la concepción tradicional del servicio público. La noción de usager es disputada, desde finales de los años setenta, por la de client. Este término, en su uso estadounidense, no posee la connotación mercantil que presenta en el caso francés. En Francia, ha sido utilizado en primer lugar en el universo de la gestión19 y luego, como en Québec20, esgrimido como emblema de las políticas neoliberales con una clara voluntad de adaptar los servicios públicos a la lógica de la empresa privada21. Tal como es el caso, en general, de las políticas neoliberales en Europa, esta transformación del usager en client se ha inspirado en buena medida en la Gran Bretaña de Margaret Thatcher22, y ha sido preconizada por organismos como la OCDE23. Más allá de las prescripciones que implica en cuanto a las prácticas de los agentes de la administración, la noción de cliente obstaculiza el análisis en la medida en que alimenta las ficciones de un consumidor libre de sus elecciones, y de una relación con la administración igualitaria y libre de coacciones24.
Finalmente, esta relación es pensada cada vez más en términos de ciudadanía, lo cual genera algunas ambigüedades. La temática de la ciudadanía remite a un problema: el de la relación del individuo con el colectivo al cual supone pertenecer, así como el estatus que ocupa. Esta temática se vincula a la de los encuentros burocráticos, como tratamiento individualizado de la relación con la colectividad. En el contexto particular del sistema político-administrativo estadounidense, el “encuentro burocrático” –“bureaucratic encounter”– ha sido analizado como una forma de relación a lo político, del mismo modo que los encuentros con funcionarios políticos25, o como una de las más frecuentes expresiones de ciudadanía, con el pago de impuestos o el voto26. Para Steven Peterson, por ejemplo, el encuentro burocrático representa una forma importante de participación política de la “gente ordinaria”, para la que la vida política consiste más en utilizar los programas públicos –en particular los sociales– o contactar agentes de la administración que desplazarse para votar27. Michael Lipsky destaca, a partir de una definición más amplia y sociológica de la ciudadanía, el lugar que ocupan los encuentros con los agentes de base de la administración pública, socializando a los individuos en torno a lo que el servicio público espera de ellos, asignándoles un lugar en la comunidad política o determinando la población sobre la cual se aplican las sanciones o servicios del Estado28. Nada impide a hablar de ciudadanía en torno a la relación con la administración, siempre y cuando se utilice como concepto útil a la descripción de prácticas y no como horizonte ideal29. Ahora bien, su uso como horizonte ideal es en Francia lo más frecuente. Los discursos institucionales que se refieren a la ciudadanía producen un desplazamiento sobre el territorio de la abstracción política que tienden a ennoblecer las prácticas administrativas más que a analizarlas. Vinculando la relación con la administración a los valores positivos de la adhesión voluntaria y de la autonomía, estos discursos finalmente poseen finalidades y virtudes más prescriptivas que descriptivas.
Assujetti, administré, usager, client, citoyen: todas estas palabras sesgadas por las connotaciones a las cuales se asocian sus usos son, explícitamente o no, portadoras de una teoría unificada de la relación con la administración, y ninguna de entre ellas puede dar cuenta de la diversidad de las prácticas, situaciones y de problemáticas que constituyen esta relación. Dejaremos, pues, abierta la cuestión de la calificación de los agentes sociales involucrados en la relación administrativa, utilizando diferentes términos en función de las situaciones y de los problemas a abordar, sobre todo denominaciones que, como las de “visitante” o de “beneficiario” –la más comúnmente utilizada en las cajas de subsidios familiares– no prejuzgan el tipo de relación con la administración analizada.
Abandonemos ahora el territorio de las problematizaciones político-institucionales para pasar al análisis sociológico de la relación con la administración. De la socio-economía de las “relaciones de servicio”, que supera las simples relaciones administrativas30, al análisis “de abajo hacia arriba” de las políticas públicas integrando la confrontación entre agentes y los usos del servicio público más allá de la simple oficina administrativa31, pasando por el estudio de las políticas administrativas32, las perspectivas son múltiples. Diversas recopilaciones de textos33 y revistas de literatura estadounidense34, europea35 y francesa36 permiten situarnos frente a un conjunto de trabajos de orientaciones marcadamente diferentes, que sería imposible presentar aquí en su totalidad. En cuanto a los trabajos franceses sobre los encuentros burocráticos, una de las principales corrientes que cabe destacar es la micro-sociología interaccionista. Trabajos inspirados particularmente en el análisis goffmaniano de las relaciones de servicio37, que reconstruyen el encadenamiento secuencial de sus diferentes lógicas (civil, técnica, contractual), han hecho hincapié de manera útil en la función implícita en el intercambio, en las imágenes construidas del servicio público, en las lógicas contradictorias que se despliegan, y en las funciones implícitas del control y del comercio38.
Los problemas generados por este tipo de enfoques son, en general, los problemas al interaccionismo radical, es decir, reducir lo social a la agregación de efectos de interacción39. El estudio de las relaciones burocráticas tiende frecuentemente a agotarse en la descripción de las interacciones cara a cara, otorgando a estas un estatus de autonomía frente a otras relaciones sociales en las cuales se inscriben (organización institucional, posiciones y trayectorias de quienes interactúan, efectos de los intercambios, etcétera). La relación con la administración corre el riesgo de verse reducida a la dimensión de un intercambio lingüístico, cuyos elementos, así como sus lógicas específicas, tienden a desaparecer detrás de la sofisticación del análisis lingüístico40. Además, si bien la categoría genérica de “relación de servicio” ha tenido la virtud crítica de acercar profesiones socialmente muy distintas –el médico con el mecánico, por retomar un ejemplo de Goffman–, presenta el inconveniente de esconder las especificidades de la relación con los servicios públicos. Sucede lo mismo con el “discurso del management” que tiende a asimilar estas relaciones con los intercambios comerciales41.
Si bien nuestro análisis tiene como objetivo, tal como la micro-sociología interaccionista, producir una descripción fina de las prácticas individuales y dar cuenta de la experiencia individual del mundo social42, también se propone enmarcar estas prácticas y experiencias en una perspectiva más general. En este sentido, nos referiremos a la obra de Michael Lipsky, que analiza el lugar de los individuos en los servicios públicos, y muestra cómo la agregación de sus acciones produce la acción pública. El autor destaca “the policy-making roles of street-level bureaucrats” (el papel de los burócratas