En segundo lugar, el estudio de los usos de la institución muestra cómo se vinculan nuestras líneas de investigación. La diversidad de usos que los visitantes pueden hacer de la institución nos permiten una mirada más minuciosa de la relación con la institución: los beneficiarios no son “víctimas” pasivas, desprovistas de todo margen de agencia, y exentos de tácticas; no solo se conforman al rol que la institución espera de ellos, sino que pueden deslizarse entre sus fallas e intersticios y tornar problemático el orden pacífico de la institución. Pueden adaptarse a la institución, pero también hacer a la institución adaptarse a ellos; es a través de la definición de los roles, en particular de los agentes, que los nuevos usos adaptan y cambian la institución.
Antes de abordar estas líneas a lo largo de nuestra obra, presentaremos en la introducción los principios de análisis y los métodos empíricos que han guiado nuestra investigación.
Marco de análisis y desarrollo de la investigación
En primer lugar, nos referiremos a tres problemas a través de los cuales podremos establecer una visión de conjunto del marco de análisis. El primero refiere a la construcción de las relaciones burocráticas como objeto de investigación. El segundo aborda la cuestión de la identidad, y el tercero refiere a la ambigüedad de las relaciones de dominación. Indicaremos posteriormente las características de nuestro campo de observación y las condiciones del desarrollo de la investigación.
Relaciones burocráticas: del problema social al objeto sociológico
La oficina es, sin duda, el lugar que encarna de manera privilegiada el modelo tradicional de la administración y de las relaciones que esta sostiene con el público. Tal como lo ha descrito Jacques Chevallier, “la oficina representa la más perfecta y evocadora ilustración (de un) modo de relaciones distanciado y autoritario: situado en posición de mendicidad o de solicitante, el administrado es sometido a la buena voluntad del funcionario, sabiendo que no podrá cruzar la barrera material que los aísla no solo física sino simbólicamente”7. Que la mayoría de las personas interrogadas sobre lo que representa, para ellos, el “funcionario tipo” responda “aquel que se encuentra detrás de un escritorio”, ofrece una buena ilustración al respecto8.
Los diversos niveles del carácter simbólico de la oficina de administración y de las relaciones que se desarrollan en ella, explican que haya sido mucho antes objeto de atención política e institucional que objeto de observación para los científicos sociales. Sería importante reconstruir la historia de la intervención y de la evolución de las oficinas de las administraciones y, de esta manera, analizar las formas concretas de las relaciones entre “el Estado y los ciudadanos” o entre “la administración y los usuarios”. Relaciones que, al menos en el caso francés, forman parte del conjunto de problemas construidos y abordados en los programas denominados “de reforma” y de “modernización” –del Estado, de la administración o del servicio público, según el período–. Considerando la falta de trabajos más allá del período contemporáneo, nos limitaremos a dar algunos ejemplos. El primer ejemplo ha sido extraído de un documento preparatorio del programa de modernización del Estado impulsado bajo el régimen de Vichy:
Existe en el gobierno una clara voluntad de reformar el país. Sin embargo, el público no siente esta voluntad. Este comprenderá que algo ha cambiado el día que, en sus relaciones con el Estado, vea al Estado respetándose a sí mismo. El respeto a sí mismo se expresará en las relaciones entre el personal y el público. Oficinas sucias, salas de espera a menudo demasiado pequeñas, esperas desorganizadas que provocan la formación de filas, un trato frecuentemente incorrecto y descortés de los empleados, rudeza frente a los usuarios, sobre todo frente a los pobres, etcétera, son algunas de las expresiones de la impotencia del Estado. Estos hechos no son universales, pero son muy frecuentes. Se trata de la herencia de la negligencia de los últimos años. Si esta situación cambia, si el público encuentra locales limpios, ordenados, funcionarios amables, dará como resultado un sentimiento de cambio verdadero en la nación. Será un buen comienzo para la instauración de una disciplina civil9.
Otro ejemplo es el de la comisión Administration et productivité, creada en 1955, que aborda el problema de la atención al público en las administraciones, refiriéndose a un ideal de transparencia –la administración debe ser una maison de verre (casa de cristal)–10. En relación a aquello que nos interesa directamente aquí, Pierre Laroque, fundador de la Seguridad social y luego presidente de la Unión Nacional de las cajas de Subsidios Familiares, trata en la misma época la cuestión de las “relaciones públicas” y de “los problemas de contacto con los beneficiarios” en el curso de reuniones públicas y asambleas generales11. A mediados de los años sesenta, los responsables de la Uncaf retoman esta cuestión, esta vez desde la perspectiva de la “sobre-frecuentación” de las oficinas, tomando este aspecto como indicador del mal funcionamiento de los servicios y considerando los errores y retrasos como razones de las visitas. La primera gran investigación estadística fue desarrollada en 1964, seguida de otra en 197312. Otras administraciones también se preocupan por estas cuestiones en este período13. Más recientemente, las relaciones administrativas en las oficinas han sido integradas a los programas de modernización del servicio público que han sido llevados a cabo en Francia desde el principio –y sobre todo desde finales de los años ochenta–14. La acogida en las instituciones públicas –y, de manera más general, la relación administración-administrados–, se ha tornado uno de los principales temas de reflexión sobre esta “modernización”. Los trabajos, circulares, programas de formación, transformaciones institucionales, etcétera, al respecto, son innumerables. Una “carta de derechos del usuario” reafirma, en 1992, los principios del servicio público en las “relaciones con el público”, y preconiza mejoras vinculadas particularmente a las “poblaciones desfavorecidas”. El año 1994 es designado por el Ministro de la Función Pública como “el año de la acogida” en los servicios públicos. En 1995 es lanzado el proyecto de la CNAF de “Línea del público”, que coordina una serie de iniciativas en el área de las relaciones con los beneficiarios. En 1997 es votada una ley sobre las relaciones de los usuarios con la administración.
No se trata de analizar aquí las condiciones de emergencia de la atención al público en las administraciones como objeto político e institucional, ni de dar cuenta del vasto conjunto de políticas institucionales de comunicación a través de las cuales se supone que se producen las transformaciones de las relaciones con el usuario. Este tipo de análisis, que ha sido desarrollado de manera parcial últimamente –aunque más de forma prescriptiva que analítica–, sobrepasa las ambiciones de nuestra obra. No obstante, nos interesa hacer hincapié en lo que aquellas iniciativas políticas e institucionales producen sobre nuestro objeto de análisis.
Estas iniciativas afectan, en primer lugar, las prácticas de los protagonistas de las relaciones burocráticas, dando como resultado, por ejemplo, la revalorización de los agentes de atención al público por el renovado interés que suscitan, o las exigencias suplementarias y el sarcasmo de los usuarios provocado por los anuncios de una atención “modernizada” –a través de, por ejemplo, los usos irónicos de los eslóganes utilizados tales