El propósito de este trabajo es analizar, en una primera aproximación, el desarrollo de las relaciones entre empresas petroleras y el gobierno mexicano durante la posrevolución. En este sentido, concentra su atención especialmente en las tensiones que se produjeron, a principios de los años veinte, entre el gobierno del presidente Álvaro Obregón, el gobernador de Veracruz, Adalberto Tejeda, y la compañía mexicana de petróleo El Águila por el control de los beneficios económicos derivados de la producción de petróleo.
La mayoría de los estudios sobre la historia del petróleo mexicano se concentran principalmente en cuestiones exclusivamente políticas, diplomáticas y laborales; no obstante, lo que se ha investigado respecto a la interacción entre los agentes económicos y políticos en la industria petrolera dentro de los espacios nacional y regional es muy escaso. Como un patrón general, los acercamientos que a estas cuestiones se han hecho parten en su mayoría de enfoques que privilegian las relaciones asimétricas de poder y de dependencia económica entre naciones y la actitud nacionalista asumida por los gobiernos mexicanos frente a las potencias internacionales. De esta manera, por ejemplo, para Lorenzo Meyer la relación entre las grandes empresas petroleras y el nuevo régimen en el periodo comprendido entre 1920 y 1938 se distinguió por el fortalecimiento del nacionalismo revolucionario, especialmente con respecto a Estados Unidos y Gran Bretaña. [82] Linda B. Hall, afirma, por su parte, que el desarrollo extremadamente rápido de la industria petrolera entre 1910 y 1920 “amarró aún más a México al sistema mundial”, por lo que en los siguientes años el gobierno mexicano lucharía por dominar las regiones petroleras y sus productos en un contexto de reconstrucción económica y preservación de la soberanía nacional. [83] Jonathan C. Brown, haciendo a un lado —sólo un poco— la importancia del nacionalismo revolucionario, señala que “en 1920 la prioridad en la agenda para el nuevo gobierno consistía en la reconstrucción nacional. Los políticos mexicanos que consolidaron la revolución intentaban obtener más ingresos fiscales de una de las pocas industrias que habían prosperado durante la lucha armada.” [84] Finalmente, Haber, Maurer y Razo sostienen que entre 1920 y 1924, las compañías petroleras no fueron afectadas por las nuevas políticas fiscales del gobierno porque el gobierno necesitaba sobremanera los recursos provenientes de los impuestos sobre el petróleo y las compañías defendieron eficazmente sus derechos de propiedad por medio de la presión diplomática, la suspensión del pago de los nuevos impuestos y de la producción, y la acción coordinada contra el gobierno. [85]
Cierto es que estas explicaciones nos proporcionan las bases generales para comprender una realidad compleja. En la primera mitad de los años veinte, el gobierno mexicano, vivía sumido en un proceso de renovación política, económica y social, y al mismo tiempo, tratando de definir los términos de su participación en el contexto internacional. Sin embargo, una mirada más de cerca a los acontecimientos puede aportar matices importantes. Uno de ellos es el factor regional, pues también influyó en gran medida tanto en las decisiones del gobierno central como en la toma de decisiones de las empresas petroleras. Las compañías, por otra parte, buscaban operar en las mejores condiciones posibles, tratando continuamente de reducir la incertidumbre jurídica en ambiente de inestabilidad política. [86]
La problemática planteada por la historia regional sobre la controversia entre poder central y poder local durante los años veinte afirma que junto a las políticas centralizadoras desplegadas por el gobierno de Álvaro Obregón para asegurar el control político y económico del país, existieron al mismo tiempo prácticas que fomentaban el desenvolvimiento de los poderes locales, específicamente de los gobiernos estatales, con el fin de mantener algún grado de orden. Así, la aparente contradicción entre el ejecutivo federal y los gobernadores promovió, paradójicamente, el establecimiento de vínculos de cooperación entre ambos. [87] En ese sentido, la relación entre el gobierno de Álvaro Obregón y el del gobernador radical Adalberto Tejeda, inmersa en la coyuntura de los inicios del periodo de reconstrucción nacional, representa un caso de autonomía local que reforzó, sin embargo, las políticas centralizadoras del gobierno federal. Un ejemplo de ello fue el conflicto que surgió entre el gobierno de Veracruz y la compañía mexicana de petróleo El Águila en el año de 1921, cuando Tejeda llevó a cabo una serie de reformas fiscales con el fin de obligar a la industria petrolera del estado a pagar más impuestos. La resistencia de la compañía provocó un conflicto que se prolongó a lo largo de ese año y fue necesaria la intervención de Obregón para dirimirlo. La disputa se desarrolló en dos niveles: el formal, es decir, desde la perspectiva jurídica con la que el gobierno de Veracruz justificó sus políticas fiscales y El Águila defendió sus derechos de propiedad; y el informal, donde las prácticas políticas condujeron a la solución de la disputa y la cooperación de los gobiernos central y estatal fue evidente.
LA CUESTIÓN LEGAL
Aún no había cumplido un mes en el cargo de gobernador del estado de Veracruz, cuando el coronel Adalberto Tejeda decidió gravar a las compañías petroleras para que cedieran a la entidad parte de la riqueza generada por sus productivos pozos. Entre 1910 y 1925 la región norte del estado se había convertido en el eje central del gran auge petrolero mexicano. Durante ese periodo la producción nacional se elevó notablemente, de 3.6 a 115.5 millones de barriles anuales. Dicho auge se debía principalmente a los descubrimientos de los yacimientos de Casiano, Potrero del Llano y Cerro Azul, localizados en la huasteca veracruzana. De hecho, fue en 1921, durante el primer año de la administración tejedista, cuando la producción de petróleo en México alcanzó la cifra récord de 193.4 Millones de barriles, la cual aportó directamente a las arcas federales 50.6 Millones de pesos tan sólo por el impuesto por producción, suma que representaba el 18% del total de los ingresos del gobierno central. [88]
Frente a una industria que sostenía su desarrollo en un enorme despliegue de implementos tecnológicos y de capital fijo, así como en el usufructo de extendidas áreas de terrenos, Tejeda llevó a cabo esfuerzos serios por hacer efectivo el derecho del gobierno estatal a gravar las actividades de las compañías petroleras. Veracruz, al igual que los otros estados en donde existía industria petrolera, estaba quedándose al margen de la participación fiscal federal. De los recursos que debía percibir el gobierno central por concepto de impuestos sobre terrenos petroleros desarrollados en la entidad, una quinta parte correspondía al gobierno estatal y otra igual a los municipios; sin embargo, el dinero no se recaudaba debido a que las compañías petroleras se negaron a pagar interponiendo amparos. [89] Considerando esta situación, Tejeda publicó hacia finales de 1920 un acuerdo en el que ordenaba a la tesorería general del estado cobrar a las petroleras los derechos de patente sobre las refinerías y de predial urbano y rústico. Asimismo, mandaba a las receptorías de rentas locales aplicar sus facultades económico-coactivas (multas o embargos) para obligarlas a pagar en los plazos establecidos. [90]
Pero las medidas legales adoptadas por Tejeda no tuvieron un efecto inmediato. Hasta donde es posible observar en la documentación, las compañías plantearon que estarían dispuestas a pagar los impuestos siempre y cuando lo hicieran mediante una iguala, tal y como lo venía haciendo de tiempo atrás la compañía mexicana de petróleo El Águila. [91] En efecto, a mediados de 1912, El Águila había firmado con el entonces gobernador interino, Manuel Leví, un contrato en el cual se convino que la compañía pagaría un monto fijo anual (alrededor de 35,000 pesos) durante un periodo de diez años por concepto de “toda clase de impuestos creados o por crear”, incluido el de patente, correspondientes al estado o a los municipios. [92] De acuerdo con declaraciones posteriores de Leví, el contrato de iguala tuvo como propósito “proteger las industrias nuevas no recargándolas de impuestos y a las ya establecidas proporcionarles combustible barato [...] En beneficio del público.” [93] Sin embargo, cuando el general Cándido Aguilar fungía como gobernador derogó el contrato mediante un decreto a principios de enero de 1918 y procedió al cobro de los derechos conforme a las leyes estatales. Consecuentemente, las receptorías de rentas del estado y las tesorerías municipales dejaron de percibir los montos establecidos en el acuerdo de 1912. Como respuesta a esta medida, El Águila interpuso amparos que dieron por resultado una larga serie de querellas legales presentadas ante la Suprema Corte y la suspensión del flujo de recursos provenientes de la industria petrolera