Gemeindebürger, Niedergelassene und Ausländer. Simon Bundi

diese Bestimmung noch dahingehend interpretiert werden konnte, dass damit einfach unselbstständige Organe innerhalb einer einheitlichen Gemeinde gemeint waren.¹⁷⁶ Spätestens aber die Kantonsverfassungen von 1880 und 1892 sollten eine eindeutige Vorstellung eines institutionalisierten Gemeindedualismus etablieren. Beide Verfassungen erwähnten nämlich knapp Bürgergemeinden und ortsbürgerliche Korporationen, deren Befugnisse vom Gesetz bestimmt würden.¹⁷⁷ Allein, ein entsprechendes Gemeindegesetz, das diese Befugnisse expliziert hätte, fehlte bis 1974. Das Niederlassungsgesetz leistete nicht das, was ein Gemeindegesetz zu leisten gehabt hätte: Es sprach nur von den Rechten der Niedergelassenen und deren Einschränkungen, an keiner Stelle aber von eigentlichen Einwohnergemeinden, Politischen Gemeinden oder eventuellen Bürgergemeinden.

      Das Niederlassungsgesetz hatte zwar eindeutig festgelegt, dass das Verfügungsrecht am Armengut und an den Bürgerlösern sowie das Veräusserungsrecht am Gemeindevermögen nur den Gemeindebürgern zukam, die Nutzung beziehungsweise der Ertrag des Gemeindevermögens (mit Ausnahme des Armenguts und der Bürgerlöser) dagegen der ganzen Gemeinde. Die Frage aber, ob das Armengut, die Bürgerlöser und vor allem das ganze restliche Gemeindeeigentum immer noch den Gemeindebürgern allein gehörten, wurde 1874 gesetzlich nicht beantwortet. Dies sollte sich bald als Stolperstein einer einheitlichen Gemeinde herausstellen. Zudem ermöglichte der Wortlaut der Übergangsbestimmungen zum Niederlassungsgesetz und der Kantonsverfassungen von 1880 und 1892 die dualistische Ausgestaltung der Gemeindeorganisation und damit eine Doppelverwaltung. Somit setzte sich im folgenden Jahrhundert in über der Hälfte der Bündner Gemeinden eine institutionelle Abgrenzung durch. Diese Form der Abgrenzung soll im Folgenden zunächst im Detail für Chur, dann kursorisch bis um 1900 für den ganzen Kanton nachgezeichnet werden (siehe Anhang).

      Die Saat des Gemeindedualismus geht auf: das Beispiel Chur

      In Chur wurde unter der Leitung von Amtsbürgermeister Johann Gamser gleich eine Verfassungskommission gebildet, die bis zum 13. Februar 1875 einen Verfassungsentwurf für die Stadt vorlegte. Die Kommission machte in ihrer Botschaft deutlich, dass «aber die Bürger nunmehr nur eine öffentliche Korporation bildend und unmittelbar unter der politischen Gemeinde stehend, in erster Linie der politischen Gemeinde als Aufsichtsbehörde für eine gute Besorgung dieser ihrer Angelegenheiten verantwortlich sind».¹⁷⁸ Gamser, aus altem Churer Bürgergeschlecht stammend,¹⁷⁹ hatte schon die Annahme des Niederlassungsgesetzes «im Sinne der Erhaltung der Einheit der Gemeinde»¹⁸⁰ empfohlen. Am 7. März 1875 nahmen von rund 1200 stimmfähigen Churer Gemeindebürgern 408 die neue Stadtverfassung an, 285 verwarfen sie. Ein «klägliches Resultat», wie das Bündner Tagblatt nicht ohne Häme feststellte.¹⁸¹ Der liberale freie Rhätier sah die «Moral» dieser Versammlung darin, dass die liberalen Gemeindebürger und die Niedergelassenen «fest geschlossen und einig den Kern der neuen Gemeinde zu bilden haben».¹⁸²

      In Einklang mit dem Niederlassungsgesetz stellte die Stadtverfassung klar, der Ertrag des Gemeindevermögens «mit Ausnahme der bereits fest ausgeteilten Gemeindegüter [= die Bürgerlöser, S. B.]» sei «zunächst dazu bestimmt, die öffentlichen Bedürfnisse der Stadtgemeinde zu befriedigen».¹⁸³ Weniger klar schien die Antwort auf die Frage zu sein, wem diese Gemeindegüter fortan gehören sollten oder wer sie in Zukunft verwaltete. Darüber sagte das Niederlassungsgesetz bekanntlich nichts. Insbesondere das Nutzungsvermögen, also Alpen, Weiden und Wälder, hatten einen ambivalenten Status, da sie gemäss Niederlassungsgesetz der politischen Gemeinde zugute kamen, aber nur von den Gemeindebürgern veräussert werden konnten. Die Übergangsbestimmungen zum Niederlassungsgesetz schrieben lediglich vor, dass man «[b]eim Wechsel der Vorstände und der Gemeindsbehörden» einen «übersichtlichen Vermögensstatus» als Erstes den Gemeindebürgern und dann der Gesamtgemeinde unterbreite.¹⁸⁴ Der alte Stadtrat stellte auf den 30. April 1875 ein Vermögensinventar auf, worin er das ganze Gemeindevermögen mit Ausnahme der fest ausgeteilten Bürgerlöser, des Armen- und Schulfonds und einiger kleinerer Fonds allesamt der ganzen Stadt Chur übertrug. Darunter waren sämtliche Churer Wiesen, Äcker, Baumgärten, Wälder und Alpen im Wert von über 1,2 Millionen Franken.¹⁸⁵ Im Protokoll des zu diesem Zeitpunkt noch ausschliesslich aus Gemeindebürgern zusammengesetzten Stadtrats wurde diese Vermögensausscheidung lediglich mit der neuen Verwaltungskompetenz der politischen Gemeinde begründet. In der Diskussion im Stadtrat wurde bemerkt, man möge festhalten, «es geschehe diese Uebergabe nur im Sinne der Benutzung».¹⁸⁶ Die Botschaft vom 30. April 1875 sprach denn auch explizit von Vermögensteilen, «welche der allgemeinen Stadtverwaltung zuzutheilen seien, immerhin unter Wahrung der den Bürgern noch zustehenden Eigenthums- und Nutzungsrechte».¹⁸⁷ Damit nahm der Stadtrat eine pragmatische Haltung zur Vermögensfrage ein.

      Einen Monat später behandelte die Bürgerversammlung das Vermögensinventar. Hier spielte die Vermögensfrage eine viel zentralere Rolle. Dr. Leonhard Hatz¹⁸⁸ bemerkte lapidar, «es sei der Stadtrath, indem er Wälder und Alpen im Inventar I für die Einwohner-Stadtgemeinde aufführe, selbst nach dem kant. Niederlassungsgesetz zu weit gegangen».¹⁸⁹ Gegen diesen Aspekt konnten zwei Stadträte, der linksbürgerliche Mathäus Risch¹⁹⁰ und der hier bereits bekannte Kritiker des Bürgervereins Major Peter Jakob Bauer, nicht juristisch argumentieren. Sie konnten lediglich anführen, dass «es ferner von keinem praktischen Werthe sei, wenn die Bürgerschaft die Verwaltung über Wälder und Alpen behalte und dagegen doch, so lange Steuern erhoben werden, den Nutzen an die Einwohner-Stadtgemeinde abgeben müsste».¹⁹¹ Dieses pragmatische Argument vermochte nicht zu überzeugen: Von den 212 anwesenden Gemeindebürgern stimmten 144 gegen das Inventar.¹⁹² Gut drei Wochen später wurde ein Inventar angenommen, das unter anderem den von Ständerat Dr. Peter Conradin von Planta eingebrachten Zusatz erhielt, «es seien Alpen und Wälder in den Inventarien als Bürgergut zu bezeichnen». Darüber hinaus übe die Bürgergemeinde zwar nicht mehr die Verwaltung aus, habe aber trotzdem als Eigentümerin «die volle Berechtigung, die massgebenden Wirtschaftsordnungen für dessen Verwaltung festzustellen».¹⁹³ Peter Conradin von Planta, der ehemalige Reformverein-Gründer, Churer Stadtschreiber, Stadtrat und Redaktor des Bündner Zivilgesetzbuchs von 1861 galt damals als ausgewiesener Jurist.¹⁹⁴ Er begründete die Forderung juristisch knapp mit der Bundesverfassung und dem Niederlassungsgesetz.¹⁹⁵ 190 Gemeindebürger nahmen dieses neue Inventar an, nur zehn verwarfen es.¹⁹⁶ Leonhard Hatz bemerkte nach Annahme des Vorschlags von Planta, dass man «nun doch Dualismus habe».¹⁹⁷ Offenbar war die Vermögensabgrenzung konstitutiv für die Vorstellung einer Bürgergemeinde als autonomes Gebilde neben der politischen Gemeinde. Nur am Rande sei hier bemerkt, dass derselbe Peter Conradin von Planta, der Anfang der 1840er-Jahre als 27-jähriger Gründer des Reformvereins den «Korporationengeist» und das «Vereinzelungswesen» im Kanton Graubünden scharf kritisiert hatte, als 60-Jähriger einen wichtigen Beitrag zur Abgrenzung einer Bürgergemeinde von der neu entstandenen Stadt Chur als politischer Gemeinde geleistet hatte.

      Es lässt sich aufgrund der Quellenlage nicht feststellen, ob die Bürgergemeinde Chur auch ohne die erfolgte Vermögensabgrenzung institutionalisiert worden wäre. Die Aufstellung eigener Organe war unabhängig von der Vermögensfrage von den Übergangsbestimmungen zum Niederlassungsgesetz vorgesehen. Die Churer Gemeindebürger jedenfalls konstituierten noch 1875 neben dem neuen Stadtrat einen Bürgerrat. 1876 baute die neu entstandene Bürgergemeinde im Rathaus eine eigene Verwaltung neben der Stadtverwaltung auf und beschäftigte als einzige Organisation der Gemeindebürger im Kanton einen Bürgerratsschreiber.¹⁹⁸ Eine eigentliche Verfassung wurde nicht ausgearbeitet, dafür trat im Sommer 1875 das erste Verwaltungsreglement in Kraft.¹⁹⁹ Die Korporation der Churer Gemeindebürger hatte sich so neben der neuen, vom Kanton überstülpten politischen Gemeinde eingerichtet. Dieser neuen Bürgergemeinde als Eigentümerin des Nutzungsvermögens verblieben nicht mehr als die ohnehin sehr beschränkten rechtlichen Kompetenzen von Artikel 16 des Niederlassungsgesetzes. Obschon die Institutionalisierungen und Vermögensausscheidungen zugunsten der Gemeindebürger keine zusätzlichen Rechte begründeten, die über das Niederlassungsgesetz hinausgingen, waren die modernen Bürgergemeinden, die in Chur ihren Anfang nahmen, trotzdem da und rekonstituierten das altrepublikanische Modell, das weiterhin mit allen sprachlichen und nichtsprachlichen Handlungen der Gemeindebürger eine sozial relevante Bedeutung perpetuierte.