Dessen ungeachtet wies Andreas Rudolf von Planta unaufhörlich darauf hin, dass der in anderen Kantonen herrschende Gemeindedualismus mit einer Trennung von Verwaltung und Gemeindevermögen unter allen Umständen ausbleiben müsse. Um zu vermeiden, dass «eine Umwandlung dieses Gemeindevermögens in ein corporatives Besitzthum fast rein privatrechtlicher Natur» stattfinde, sah er nicht nur den Mitgenuss der Niedergelassenen am Gemeindevermögen vor, sondern die Übertragung des ganzen Gemeindevermögens auf die neuen Politischen Gemeinden. Andernfalls würden wie andernorts «diesen sogenannten politischen Gemeinden sozusagen alle materiellen, wie finanziellen Hülfsmittel entzogen».135 Die etatistisch orientierte Vorberatungskommission wollte so weit wie möglich vermeiden, dass korporative Strukturen erhalten blieben. Sie wollte keine Verhältnisse wie in Bern schaffen, wo 5000 bis 6000 Burger das Gemeindevermögen allein kontrollierten, «während etwa 30 000 Niedergelassene alle Ausgaben der heutigen Bundesstadt zum grössten Teil auf dem Steuerwege bezahlen müssen».136 Zum anderen hätte eine solche «Trennung von Leib und Seele in einem und demselben territorialen Gemeinwesen»137 den Versuch des Kantons, eine stärkere Stellung gegenüber den Gemeinden einzunehmen, ad absurdum geführt, weil damit die bereits sehr starke kommunale Zersplitterung in über 220 Gemeinden möglicherweise um den Faktor zwei potenziert worden wäre.
Der Bericht der Vorberatungskommission wies mehrfach darauf hin, dass bereits einige Kantone «auf diesen Abweg gerathen sind».138 Tatsächlich bestand dieser Dualismus beispielsweise in Bern schon seit 1833.139 Bis zur Güterausscheidung 1852 blieb die Stadt Bern auf einen jährlichen Zuschuss von der Burgergemeinde angewiesen, danach konnte sie aus den ihr zugewiesenen Vermögensbeständen kaum ihre Ausgaben bestreiten.140 Im Kanton Luzern herrschten bis in die 1870er-Jahre ähnliche Zustände: Die Politische Gemeinde der Stadt Luzern bestand seit 1831, allerdings gar innerhalb einer Dreiteilung von Einwohner-, Korporations- und Bürgergemeinde.141 Im Kanton Zürich, wo die Einwohnergemeinde seit 1866 bestand, stellte die Bürgergemeinde keine vollständig getrennte Korporation dar. Bei Bürgerrechtserteilungen, der Verwaltung des Armengutes und der in der Stadt Zürich sogenannten bürgerlichen Separat- und Nutzungsgüter traten die Niedergelassenen in den Ausstand.142 Die bis Anfang der 1870er-Jahre vollzogenen Güterausscheidungen waren umstritten,143 doch wird die Kritik liberaler und radikaler Politiker am Gemeindedualismus im Kanton Bern mit der «‹Doppelverwaltung›» auf Gemeindeebene heftiger gewesen sein. Es sei «‹wohl keine Frage des öffentlichen Rechts im Kanton Bern so gründlich verpfuscht worden wie die Frage der Organisation unserer Gemeinden und der damit zusammenhängenden Bestimmung der Gemeindegüter›»,144 klagte der freisinnige Berner Rudolf Brunner-Stettler 1884.
Bereits als Plantas Bericht der Vorberatungskommission im Sommer 1873 fast mühelos die Hürden der Standeskommission und des Grossen Rates passierte,145 war die Furcht, dass sich «dieser schädliche Dualismus»146 festsetzen würde, allgegenwärtig. Erfolgreich bemühte man sich, im Namen der Einheit der Gemeinde Anträge im Grossen Rat zu verhindern, die den Mitgenuss der Niedergelassenen am Gemeindevermögen nur auf Alpen, Weiden und Wälder (und nicht auf kirchliche oder schulische Anstalten) ausdehnen wollten.147 Der Abschied des Grossen Rates an die stimmberechtigen Bündner lehnte sich immer noch eng an den Bericht der Vorberatungskommission an. Niedergelassene sollten weitgehend gleiche Nutzungs- und Stimmrechte in der Gemeinde erhalten, in politischen Angelegenheiten nach drei Monaten, in rein ökonomischen Fragen nach zwei Jahren. Für die Nutzung von Alpen, Weiden und Wäldern konnten die Gemeinden von den Niedergelassenen Nutzungstaxen verlangen. Solche und andere Erträge des Gemeindevermögens sollten gemäss Artikel 14 «zur Deckung der Gemeindebedürfnisse» verwendet werden.148 In Artikel 16 umschrieb das Niederlassungsgesetz die ausschliesslich den Gemeindebürgern vorbehaltenen Rechte auf Gemeindeebene:
a) die Aufnahme ins Bürgerrecht
b) das Armengut und die ausgeteilten Gemeingüter (Löser)
c) die Veräusserung von Gemeindeeigentum
d) die Festsetzung der Taxen für den Mitgenuss an den Gemeindeutilitäten.149
Weil den Gemeindebürgern solche Rechtsprivilegien erhalten blieben, widersprach das Niederlassungsgesetz dem Grundsatz einer liberal-universalistischen bürgerlichen Gesellschaft aller mündigen männlichen Schweizer. Von der Kompetenz der Gemeindebürger zur Erteilung des Bürgerrechts abgesehen, waren diese Ausnahmen allesamt bereits in von Plantas Bericht der Vorberatungskommission vorgesehen gewesen. Die Gefahr, dass dieser Entwurf als Plan für eine zweigliedrige Organisation der Gemeinden interpretiert wurde, war damit nicht gebannt, im Gegenteil: Das Schreiben des Rates an die Kreise und Gemeinden betonte noch einmal, dass eine «Ausscheidung der Gemeindeangelegenheiten in solche mehr politischer Natur und in solche ökonomischer Natur»150 ausdrücklich vermieden werden wolle.
«[A]dopto ün system pü equitabel e liberel, co la granda part dels chantuns»151
Die Presse wusste wenig bis nichts von solchen Gefahren und lobte den Gesetzesentwurf in hohen Tönen. Die konservativ-katholische Gasetta Romonscha stellte mit Genugtuung fest, der Grosse Rat habe einen möglichen Dualismus vereitelt.152 Der liberale freie Rhätier anerkannte, das Gesetz verfolge ähnlich wie im Kanton Zürich den «heilsamen Zweck, die Einheit der Gemeinde zu erhalten» und sei ein «Schritt wohltätiger und gerechter Gesetzgebung».153 Die Domleschger Zeitung Der Volksmann forderte mit Blick auf die aktuelle Organisation der Gemeinden ein Staatsverständnis, das sich am modernen, republikanisch-aufgeklärten Prinzip einer liberal-universalistischen bürgerlichen Gesellschaft orientierte: «Solche Zustände, wie sie in wohlgeordneten monarchischen Staaten längst nirgends mehr vorkommen, sind in einem demokratisch-republikanischen Gemeinwesen unnatürlich und hemmen in höchst nachtheiliger Weise die Entwicklung der Gemeinden.»154
Das positive Presseecho und die Behandlung in der Standeskommission und im Grossen Rat liessen wenig Zweifel darüber, dass die Politische Gemeinde eingeführt werden würde. Am 1. Februar 1874 wurde das neue kantonale Niederlassungsgesetz deutlich mit 6553 bejahenden gegenüber 3037 verneinenden Stimmen angenommen.155 Die Bündner Stimmberechtigten waren einem aus damaliger Sicht ausgesprochen liberalen Modell einer bürgerlichen Gesellschaft gefolgt. Mit der politischen Gemeinde war die im vormodernen Kommunalismus geborene, sich selbst regierende Korporation der Gemeindebürger weitestgehend gebrochen – und mit ihr ein gutes Stück Gemeindeautonomie: Es war nun der Kanton, der den Gemeinden einheitlich vorschrieb, dass sich alle Schweizer nahezu gleichberechtigt an allen kommunalen Einrichtungen, seien sie wirtschaftlicher oder politischer Natur, beteiligen konnten.
Verworfen wurde das Gesetz von den Südtälern Misox (66 Prozent Gemeindebürgerquote) und Calanca (78 Prozent Gemeindebürgerquote),156 vom Kreis Puschlav (90 Prozent Gemeindebürgerquote)157 und der Val Müstair (81 Prozent Gemeindebürgerquote).158 Auffällig ist die Konzentration verwerfender Kreise in Nordbünden: Im Prättigau nahmen nur Seewis und Klosters das Niederlassungsgesetz an, die Kreise Maienfeld und Fünf Dörfer verwarfen ebenfalls (Gemeindebürgerquote 74,5 Prozent),159 ferner der Kreis Rhäzüns (Gemeindebürgerquote 79 Prozent).160 Die meist recht hohen Gemeindebürgerquoten zeigen, dass eine ablehnende Haltung zur rechtlichen Integration der Niedergelassenen nicht allein von den tatsächlich anwesenden Niedergelassenen abhing. Entscheidend waren vielmehr die herrschenden Vorstellungen in den jeweiligen Gemeinden. In gewissen Gemeinden dürften dabei prinzipielle Vorbehalte gegen die Eingriffe des Kantons in die Gemeindeautonomie ausschlaggebend gewesen sein. Direkte Quellenbelege für eine solche These fehlen aber im Zusammenhang mit dieser Abstimmung. Als Erklärung, warum ortsbürgerstarke Kreise die Vorlage ablehnten, ist nicht von der Hand zu weisen, dass Graubünden im kollektiven Bewusstsein als «Lande der Gemeindesouveränität par excellence»161 galt, wie sich das Bündner Tagblatt ausdrückte.
Erst