La disminución de la brecha social iniciada a partir de las políticas sociales desde 2003 se frenó y volvieron a aumentar los índices de la deuda social a partir del año 2013 aproximadamente. De esta situación problemática de la historia social, política y económica interesa identificar y describir la relación que existe entre los gastos destinados a la deuda pública y los gastos destinados a la política social. De esa manera se pueden establecer las consecuencias del proceso de endeudamiento, primeramente, mostrando el entramado ilegítimo e ilegal de su gestación y reestructuración, y luego analizando su impacto en la distribución de los gastos previstos en los presupuestos anuales de la administración central de la Nación.
La deuda pública vs. la deuda social
Los Estados cuentan con dos maneras de financiar sus gastos e inversiones: impuestos y/o endeudamiento. Thomas Piketty expresa que la primera alternativa resulta más eficaz y es más equitativa, ya que el acceso al crédito presupone reembolsos que benefician a los acreedores (mayoritariamente privados) por sobre los Estados soberanos. Hasta en los países más ricos del mundo el problema del endeudamiento público es acuciante y esto revela la relación entre la deuda pública y la distribución de la riqueza entre actores públicos y privados en el mundo… “El mundo rico es rico, son sus gobiernos los que son pobres”. Y la paradoja radica en que es de los países más ricos de donde surgen los acreedores privados más importantes, mientras las deudas públicas de esos países representan más del 70 % de su PBI.
La deuda pública de un país está compuesta por las obligaciones financieras del sector público contraídas con organismos nacionales o internacionales, con instituciones o particulares, y se materializa en la emisión de títulos de valores en mercados locales e internacionales, por tanto, incluye todas las obligaciones monetarias contraídas por personas del derecho internacional público con personas jurídicas domiciliadas en el extranjero, sean estas de derecho público o privado.
Zalduendo realizó un exhaustivo análisis conceptual de la categoría “deuda externa pública” desde el punto de vista jurídico y diplomático, mostrando que solamente existe relación jurídica (de derechos y obligaciones) si las partes contratantes son personas de derecho internacional, lo que requiere que estas cuenten con capacidad suficiente para obligarse, que el contrato tenga un objetivo lícito, y que este sea materialmente posible. El concepto de deuda externa pública se clasifica, según él, en deuda externa pública de una persona de derecho internacional con personas extranjeras de derecho público internacional: a) por tratados o por consecuencia de ellos; b) obligaciones sin convención, es decir, deudas que se originan por gestión de negocios; o con personas extranjeras de derecho privado: a) por empréstitos públicos colocados en mercados externos mediante la emisión de títulos y bonos; b) préstamos bancarios sindicados de prestamistas asociados; c) préstamos comerciales o de proveedores.
Las operaciones de las cuales se deriva la deuda externa son diversas, por ejemplo, los préstamos del Banco Mundial, considerados como acuerdos internacionales regidos por las reglas de dicha institución y por el derecho internacional relativo a los tratados; los préstamos de sociedades privadas; los préstamos de organismos oficiales extranjeros a organismos oficiales de un estado regidos por el derecho internacional, y los préstamos de la banca privada regidos por el derecho internacional privado.
Cuando se habla de la deuda pública, la generalidad remite a explicaciones desde la perspectiva económica, muchas veces tecnicista. Sin embargo, es posible llevar a cabo un estudio que considere la relación de las dimensiones ya abordadas con la dimensión social, y existen ejemplos en el mundo, significativos en lo que hace a nuestro trabajo, que revelan cómo el endeudamiento público impacta negativamente sobre los gastos sociales prioritarios para el bienestar de la población.
En el siglo XIX el Reino Unido comenzó una etapa de prolongada austeridad para cancelar su deuda pública originada por las guerras napoleónicas. En aquel período (1815-1914) se destinaron más recursos al pago de la deuda que a los gastos totales en educación. “Sin dudas es una opción a favor de los tenedores de deuda, pero es poco probable que esa opción favoreciera el interés general del país”. Esto permite considerar que el retraso educativo británico contribuyó al declive del Reino Unido entrado ya el siglo XX.
En El Salvador del siglo XXI la prioridad ha sido el pago de las obligaciones financieras internacionales; el investigador Salvador Arias Peñate dimensiona el impacto del servicio de la deuda pública en relación con los gastos en servicios públicos. El presupuesto nacional salvadoreño aprobado para el año 2011 preveía una asignación al pago de los servicios de deuda de un 45 % del total del presupuesto, tres veces más que lo destinado al Ministerio de Educación, cuando en ese país no está cubierta la educación básica para su población y mantiene altos niveles de analfabetismo.
En Ecuador, en 1991, se destinaba el 30 % del presupuesto nacional a cubrir los servicios de la deuda, mientras que los gastos para la política social (salud, educación) representaban un 28 %. En 1999, luego de la suscripción del Plan Brady en 1993, la distribución pasó a un 40 % del presupuesto destinado al servicio de la deuda y un 20 % para la política social.
En la Argentina, el análisis de los distintos presupuestos desde la década del 90 en adelante, para no ir más atrás, muestra con claridad que el pago de las obligaciones externas fue mucho mayor a lo que se destinaba a salud, educación, políticas habitacionales. En el presupuesto total del Estado en el 2011, se destinaron 36.000 millones de dólares para el pago de la deuda, cinco veces más que lo destinado a educación, y once veces más que el presupuesto destinado a salud. En el año 2015, se destinaron 11.000 millones de dólares al pago de la deuda, 2.665,2 millones para salud, 6548 millones para educación, y 7.456,7 para la totalidad de los gastos sociales (planes sociales, subsidios, planes de vivienda, etc.). Es decir que el pago de las obligaciones externas fue muy superior a los gastos destinados al desarrollo y a las políticas sociales. En Colombia en el presupuesto para el año 2016, se han destinado 48,6 billones de pesos para el pago de la deuda y 33,25 billones para salud, educación, agua potable y gastos sociales.
Podría continuar con los gastos de otros países endeudados y la relación siempre es la misma, los gastos de la deuda siempre son superiores a otros rubros prioritarios para el desarrollo de una Nación, llegándose al extremo en Brasil, donde los gastos para el pago de la deuda exceden el 43 % del presupuesto. Tan evidente resulta que el pago de los servicios de la deuda va en detrimento de los gastos sociales y, en consecuencia, del empobrecimiento de la población que hasta el Fondo Monetario Internacional, en un estudio que realizara para establecer tales relaciones, sostuvo: “La Iniciativa PPME, el primer esfuerzo coordinado de la comunidad financiera internacional encaminado a reducir la deuda externa de los países más pobres del mundo, se basa en la teoría de que la onerosa carga de la deuda de estos países sofoca su crecimiento económico dejándolos prácticamente sin ninguna posibilidad de salir de la pobreza. Sin embargo, la mayoría de los estudios empíricos realizados hasta la fecha acerca de los efectos de la deuda sobre el crecimiento aglutinan los países en un grupo diverso que incluye tanto a países de mercado emergente como de bajo ingreso; son escasos los estudios que analizan las repercusiones de la deuda…”. Y agrega: “Asimismo, un aumento de los pagos del servicio de la deuda puede cohibir el crecimiento al restringir los recursos públicos disponibles para la inversión en infraestructura y capital humano. De hecho, organismos no gubernamentales como Oxfam International consideran que el elevado servicio de la deuda externa es un obstáculo clave para satisfacer las necesidades humanas básicas en los países en desarrollo…”.