Diese Maßnahmen führten zusammen mit einer ganzen Reihe von Änderungen mit höchst unterschiedlichem finanziellen Gewicht zu Minderausgaben von über 600 Mio DM bei Bund und Ländern (im vollen Jahr). Zum ersten Mal war damit nach den Jahren eines konstanten Ausbaus dieser Sozialleistung eine Leistungseinschränkung zu verzeichnen. Dabei kann kein Zweifel sein, dass nicht nur unbeabsichtigten Entwicklungen begegnet, Mitnahmeeffekten entgegengewirkt und Missbrauch ausgeschlossen wurde. Es mussten auch die Förderung sinnvoller Ausbildungsunternehmungen eingestellt und Leistungsverkürzungen von erheblichem Gewicht vorgenommen werden.
(b) Gleichwohl reichten die erzielten Einsparungen nach Auffassung der sozialliberalen Bundesregierung noch nicht aus. Darum wurden im 2. HStruktG, das im Herbst desselben Jahres 1981 die parlamentarischen Beratungen durchlief, weitere schwerwiegende Eingriffe in das BAföG vorgesehen.
(c) Bei der Beratung des 6. BAföGÄndG im Jahre 1979 hatte der Deutsche Bundestag die Bundesregierung aufgefordert, den „gesetzgebenden Körperschaften bis zum 1. April 1980 einen Zwischenbericht darüber vorzulegen, ob nach der tatsächlichen Entwicklung des 10. Bildungsjahres und den Erfahrungen beim Vollzug des 5. BAföGÄndG eine Aufhebung der jetzigen Befristung des 5. BAföGÄndG empfohlen werden kann“ (BT-Drucks. 8/2868, S. 5). Die Bundesregierung legte diesen Bericht zum 1.4.1982 vor (BT-Drucks. 9/1555) und sah dabei primär aus finanziellen Gründen davon ab, eine Verlängerung der Förderung der Klasse 10 der Berufsfachschulen über den 31.7.1983 hinaus vorzuschlagen: „Der in der Finanzplanung für die Jahre 1983–1985 festgelegte Ausgabenrahmen für die Ausbildungsförderung lässt schon eine begrenzte Verlängerung der Befristung … nicht zu.“
(d) Obwohl die vorgeschilderten gesetzlichen Maßnahmen (7. BAföGÄndG und 2. HStruktG) sowie der Verzicht auf die Fortführung der Ausbildungsförderung für Schüler in den Klassen 10 der beruflichen Grundbildung über den 31.7.1983 hinaus im Jahre 1984, in dem sie sich zum ersten Mal voll auswirkten, zu Minderaufwendungen bei Bund und Ländern von rd. 1 Mrd DM führten, machte es die finanzwirtschaftliche Gesamtentwicklung nach Auffassung der im Herbst 1982 von CDU/CSU und FDP gebildeten Bundesregierung notwendig, die für die Schülerförderung vorgesehenen Ansätze in ganz erheblichem Umfang zurückzunehmen und die Studentenförderung voll auf Darlehen umzustellen. Dies wurde im Haushaltsbegleitgesetz 1983 vollzogen; die Ausgabenreduzierungen beliefen sich im Jahre 1983 auf 310 Mio DM, im Jahre 1984 auf 920 Mio DM.
Die bei der Schülerförderung als notwendig erachteten Einsparungen waren so hoch, dass sie nicht mehr durch Veränderungen einzelner Leistungsbestimmungen, sondern nur noch durch massive Eingrenzung des Förderungsbereichs aufgebracht werden konnten. Die Förderung wurde daher vom Schuljahr 1983/84 an auf die notwendig außerhalb des Elternhauses untergebrachten Schüler, die Auszubildenden in den Abendschulen und Kollegs, also des 2. Bildungswegs im eigentlichen Sinne, sowie eine Gruppe von Fachschülern beschränkt. Die Förderung der Studenten wurde vom Wintersemester 1983/84 an auf Volldarlehen umgestellt.
2.6Basis weiterer Ausbildungsförderung gewonnen
Mit den vorgenannten Änderungsgesetzen war es – wie die Entwicklung zwischen Herbst 1982 und Herbst 1996 ausweist – gelungen, auf abgesenktem Niveau eine neue solide Finanzierungsgrundlage für die individuelle Ausbildungsförderung des Bundes zu schaffen. An der bereits im 7. BAföGÄndG vorgesehenen Anhebung der Freibeträge zum Herbst 1983 konnte festgehalten und im 8. und 10. BAföGÄndG vorgesehen werden, dass die Bedarfssätze jeweils im Herbst 1984 und 1986 sowie die Freibeträge in den Jahren 1984 bis 1987 jeweils im Herbst anstiegen. Von 1983 bis 1996 wurden damit die Leistungsparameter in einer zuvor unbekannten Regelmäßigkeit und in einem den Anstieg der Lebenshaltungskosten im Wesentlichen ausgleichenden Umfang angehoben; als Folge der geringen Preisveränderungsrate war in den Jahren 1985/86 sogar ein realer Wertanstieg der Förderungsbeträge zu verzeichnen. Die durchschnittliche Anhebung der Bedarfssätze um 2 v. H. zum Herbst 1988 und der Freibeträge um 3 v. H. jeweils zum Herbst 1988 und 1989 durch das 11. BAföGÄndG führte – wiederum in Verbindung mit der Preisstabilität – zu einem erneuten spürbaren Wertanstieg der Förderungsbeträge. Zudem war es möglich, durch das 9., 10. und 11. BAföGÄndG jeweils einige nicht unerhebliche Verbesserungen der Förderungsbestimmungen vorzunehmen.
Zugleich ist zu beachten, dass die Ausbildungsförderung durch Bund und Länder zweifelsohne Maßnahmen des Familienleistungsausgleichs sind und es bei ihrer Bewertung darum gerechtfertigt ist, die Verbesserungen auf dem Gebiet der steuerlichen Entlastung und der direkten Leistung in Form von Zuschlägen zum Kindergeld zu berücksichtigen, die zum 1.1.1986 (Steuersenkungsgesetz 1986/1988 v. 26.7.1985 (BGBl. I S. 1153) und 11. Gesetz zur Änderung des Bundeskindergeldgesetzes v. 27.6.1985 (BGBl. I S. 1251))16 und zum 1.1.1988 wiederum auf dem steuerlichen Gebiet (Steuersenkungs-ErweiterungsG 1988 v. 14.7.1987 (BGBl. I S. 1629)) wirksam wurden. Mit dem Steuerreformgesetz 1990 wurde zum 1.1.1990 eine weitere Anhebung des Kinderfreibetrages nach § 32 Abs. 6 EStG auf 3024 DM vorgenommen; durch das Steueränderungsgesetz 1992 wurde der Kinderfreibetrag in § 32 Abs. 6 EStG auf 4104 DM angehoben. Durch diese gesetzlichen Maßnahmen verblieben – bzw. flossen zu – den Familien mit in Ausbildung befindlichen Kindern jährlich rd. 6 Mrd DM.
2.7Weiterentwicklung und Reformarbeiten 1987–1990
Auf dieser Basis einer wiedergewonnenen Stabilität der Finanzierung der individuellen Ausbildungsförderung wurden in den Jahren 1987/89 – neben der Verabschiedung des 11. BAföGÄndG (vgl. oben Tz 2.6) – Arbeiten zur Verbesserung dieser Sozialleistung durchgeführt:
– Die Bundesregierung hat am 13.7.1987 dem Deutschen Bundestag den mit dessen Entschließung vom 15.5.1986 angeforderten „Bericht zur Ausbildungsfinanzierung in Familien mit mittlerem Einkommen“ zugeleitet (BT-Drucks. 11/610). Auf der Basis einer sorgfältigen Analyse wurde darin bestätigt, dass Familien mit in Ausbildung befindlichen Kindern, deren Einkommen gerade über den Fördergrenzen des BAföG liegt oder die nur geringe Förderungsbeträge erhalten, durch die Ausbildungsfinanzierung in erhebliche wirtschaftliche Bedrängnis geraten. „Zusätzlich verschärft wird die wirtschaftliche Situation dieser Familien dadurch, dass sie auch andere einkommensgebundene staatliche Transferleistungen, wie z. B. Wohngeld oder Arbeitnehmersparzulage, nicht mehr erhalten … Bei gleichem Bruttoeinkommen entsteht dadurch ein erhebliches Gefälle im Lebensstandard … Dies kann zu Spannungen in den Familien führen und sich leistungsfeindlich auswirken“ (S. 15). Als Entlastungsmaßnahmen wurden direkte Transferleistungen, steuerliche Entlastung und unterschiedliche Selbsthilfemöglichkeiten (z. B. Bildungssparen) geprüft. Eine positive Bewertung erfuhr nur das Modell eines sog. Bildungskredits17: Eine staatliche Rahmenregelung soll die Aufnahme von verzinslichen Krediten zur flexiblen Teilfinanzierung von Ausbildungszeiten ermöglichen; die öffentliche Hand beteiligt sich durch eine Zinskostengarantie, die Übernahme des Verwaltungsaufwandes und eine Ausfallhaftung. Dabei hat sich die Bundesregierung auf dieses Modell nicht festgelegt, sondern angekündigt, sie werde „zu Beginn der zweiten Hälfte der Legislaturperiode unter Berücksichtigung der finanzwirtschaftlichen Gesamtsituation von Bund und Ländern und dem Ergebnis der weiteren Meinungsbildung prüfen, ob sie die Realisierung eines Modells vorschlagen kann, das der Entlastung der Familien im mittleren Einkommensbereich bei der Ausbildungsfinanzierung dient“ (S. 34). Nachdem sie eine umfassende strukturelle Reform des BAföG durch das 12. BAföGÄndG bewirkt und dabei durch eine erhebliche Anhebung der relativen Freibeträge den Leistungsbereich des Gesetzes bis weit in die mittleren Einkommen hinein ausgedehnt hatte, sah die Bundesregierung keinen Anlass mehr, das Modell dieses sog. Bildungskredits zu realisieren.
– Im Mai 1987 hat der Bundesminister für Bildung und Wissenschaft den gemäß § 44 BAföG zu seiner Beratung bestellten Beirat mit einer generellen und grundsätzlichen Überprüfung des Rechts der individuellen Ausbildungsförderung des Bundes beauftragt. Nach mehr als einjähriger Beratung unter dem Vorsitz von Prof. Dr. Dr. h.c. mult. Theodor Dams, Freiburg, schloss der Beirat seine Arbeit im Herbst 1988 mit einer umfassenden schriftlichen Stellungnahme18 gegenüber dem Bundesminister ab. Am 15.3.1989 verständigte sich die Regierungskoalition darauf, im Wesentlichen die Empfehlungen des Beirats zur strukturellen Reform des BAföG umzusetzen und den Entwurf eines 12. BAföGÄndG so