3. Feststellungsverfahren
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Die formellen Anforderungen an das Feststellungsverfahren bestehen im Wesentlichen aus besonderen Anforderungen an die Bekanntgabe des Planfeststellungsbeschlusses, die in § 74 Abs. 4 und 5 VwVfG geregelt sind. Diese stehen in einem engen Zusammenhang mit der umfassenden Gestaltungswirkung des Planfeststellungsbeschlusses, die aus § 75 Abs. 1 S. 2 VwVfG folgt. Der Planfeststellungsbeschluss gestaltet die öffentlich-rechtlichen Rechtsbeziehungen im Verhältnis zu allen Betroffenen, wobei diese nicht bekannt sein müssen. Dementsprechend ist abweichend von § 41 VwVfG eine Form der Bekanntgabe zu wählen, die alle möglichen Betroffenen erreichen kann. Zugleich gebietet die Rechtssicherheit, dass der Planfeststellungsbeschluss allen Betroffenen gegenüber zumindest als bekannt gegeben gilt. Andererseits muss möglichst weitgehend sichergestellt sein, dass die Betroffenen tatsächlich Kenntnis vom Erlass des Planfeststellungsbeschlusses erlangen, um gegebenenfalls Rechtsschutz suchen zu können. Die Bekanntgabe muss also auch eine Informations- und Anstoßwirkung erzeugen[120]. § 74 Abs. 4 S. 1 VwVfG sieht zunächst die Individualzustellung an den Vorhabenträger, die bekannten Betroffenen sowie diejenigen, über deren Einwendungen entschieden worden ist, vor. Der daneben erforderliche öffentliche Teil der Bekanntgabe erfolgt gemäß § 74 Abs. 4 S. 2 VwVfG durch die Auslegung des Plans für die Dauer von zwei Wochen. Diese Auslegung ist vor ihrem Beginn ortsüblich bekannt zu machen. Mit dem Ende der Auslegung greift die Zustellungsfiktion des § 74 Abs. 4 S. 3 VwVfG. Im Fall eines „Massenverfahrens“, in dem außer an den Vorhabenträger mehr als 50 Zustellungen vorzunehmen wären, können diese Zustellungen gemäß § 74 Abs. 5 S. 1 VwVfG durch öffentliche Bekanntmachung ersetzt werden. Handelt es sich um ein UVP-pflichtiges Vorhaben, ist die Entscheidung gemäß § 27 UVPG in jedem Fall öffentlich bekannt zu machen. Hinzu kommt die Zugänglichmachung über ein Internetportal nach § 20 UVPG.
II. Planänderungen nach Feststellung des Plans
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Auch nach der Feststellung des Plans kann es noch zu Änderungen an dem Vorhaben kommen. Hierbei sind zwei Konstellationen, die Änderung vor Fertigstellung des Vorhabens und die Änderung nach der Fertigstellung, zu unterscheiden. Für letztere Fallgruppe gelten die allgemeinen Regelungen. Das heißt, grundsätzlich ist ein Planfeststellungsverfahren durchzuführen, wobei allerdings die Möglichkeiten der Erteilung einer Plangenehmigung nach § 74 Abs. 6 VwVfG oder des Entfallens von Planfeststellung und Plangenehmigung nach § 74 Abs. 7 VwVfG in Betracht kommen.
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Für Änderungen in dem Zeitraum nach Erlass des Planfeststellungsbeschlusses bis zur Fertigstellung hat der Gesetzgeber in § 76 VwVfG hingegen einer speziellen Regelung unterworfen und damit ein gegenüber den allgemeinen Regelungen vereinfachtes Änderungsverfahren ermöglicht. Zeitlich schließt er damit an die Regelung des § 73 Abs. 8 VwVfG für Änderungen vor der Feststellung des Plans an. Grundsätzlich bedarf die Änderung des festgestellten Plans wiederum eines neuen Planfeststellungsverfahrens (§ 76 Abs. 1 VwVfG). Gerade in der Bauphase kann es jedoch vorkommen, dass die Notwendigkeit von Änderungen sichtbar wird[121]. Gleichzeitig sind Änderungen zu diesem Zeitpunkt häufig noch leichter zu realisieren als nach Fertigstellung des Vorhabens. Es liefe dem Interesse an einer optimierten Planung entgegen, wenn Änderungen in diesem Stadium durch hohe Verfahrensanforderungen behindert würden. § 76 VwVfG schafft ein Instrumentarium, solche Änderungen mit gegenüber dem Standardverfahren abgeschwächten Verfahrensaufwand zu verwirklichen.
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Für die Anwendung des § 76 VwVfG kommt es zunächst darauf an, dass die Grenzen einer bloßen Änderung des Vorhabens nicht überschritten werden. Hier können letztlich die gleichen Kriterien angelegt werden wie im Rahmen des § 73 Abs. 8 VwVfG (siehe oben Rn. 44). Voraussetzung ist weiterhin, dass der Planfeststellungsbeschluss erlassen wurde. Auf die Unanfechtbarkeit kommt es hingegen nicht an[122]. Fertiggestellt ist ein Vorhaben, wenn die Festsetzungen des Planfeststellungsbeschlusses verwirklicht wurden und die Anlage dauerhaft in Betrieb genommen wurde[123].
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§ 76 Abs. 1 VwVfG formuliert zunächst den allgemeinen Grundsatz, dass auch die hier einbezogenen Planänderungen ein erneutes Planfeststellungsverfahren erforderlich machen. Die für Änderungen typischen Verfahrenserleichterungen ergeben sich aus § 76 Abs. 2 und 3 VwVfG. Gemäß § 76 Abs. 2 VwVfG kann von einem Planfeststellungsverfahren abgesehen und die Änderung in einem formlosen Verfahren bewerkstelligt werden. Die Rechtsfolge, dass es in diesem Fall nicht zu einer planerischen Abwägung kommt, ist auch für die Bestimmung der Voraussetzungen maßgeblich. § 76 Abs. 2 VwVfG verlangt das Vorliegen lediglich einer unwesentlichen Änderung. Die Unwesentlichkeit ist also dann zu verneinen, wenn es zu einer Änderung des Abwägungsgefüges kommt, die eine erneute Abwägung erforderlich machen würde[124]. Bei der Beurteilung der Unwesentlichkeit ist auch eine etwaige UVP-Pflichtigkeit der Änderung mit einzubeziehen, da das Verfahren des § 76 Abs. 2 und 3 VwVfG den Anforderungen an eine Umweltverträglichkeitsprüfung nicht gerecht wird. Schließlich verlangt § 76 Abs. 2 VwVfG, dass Belange anderer nicht berührt werden oder die Betroffenen der Änderung zugestimmt haben.
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Gemäß § 76 Abs. 3 VwVfG steht es der Behörde in den Fällen des § 76 Abs. 2 VwVfG auch offen, ein Planfeststellungsverfahren durchzuführen. In diesen Fällen kann sie jedoch von einem Anhörungsverfahren und der öffentlichen Bekanntgabe des Planfeststellungsbeschlusses absehen. Damit kann insbesondere die Beteiligung der Öffentlichkeit entfallen. Dies ist im Übrigen anders als in § 76 Abs. 2 VwVfG auch möglich, wenn Belange Dritter berührt werden und eine entsprechende Zustimmung nicht vorliegt. Die Beteiligung ist hier nach allgemeinen Vorschriften sicherzustellen[125].
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§ 76 VwVfG wirft die Frage nach der Abgrenzung zur Regelung der Plangenehmigung und des Entfallens von Planfeststellung und Plangenehmigung in § 74 Abs. 6 und 7 VwVfG auf. Zwischen den beiden Regelungskomplexen sind deutliche Parallelen zu erkennen. Ebenso wie bei § 76 VwVfG steht dort ein vereinfachtes (Plangenehmigungs-) Verfahren und der Verzicht auf ein zu einer planerischen Abwägung führendes Verfahren zur Auswahl. Der Behörde dürfte in der Regel ein Ermessen zukommen, statt der Regelung des § 76 Abs. 2 und 3 VwVfG auch auf die Instrumente des § 74 Abs. 6 und 7 VwVfG zurückzugreifen[126].
I. Überblick der materiell-rechtlichen Grenzen des planerischen Gestaltungsspielraums
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Raumplanungsentscheidungen schaffen mehrpolige – auch polygonale – Verwaltungsrechtsverhältnisse, innerhalb derer eine Vielzahl miteinander im Konflikt stehender Belange und Interessen in einen Ausgleich gebracht werden muss. Dazu gehört auch, dass einzelne Interessen und Belange um anderer willen überwunden werden können. Das Ergebnis dieses Ausgleichs ist gar nicht oder nur in geringem Maß gesetzlich determiniert. Damit kommt den planenden Behörden notwendigerweise ein planerischer Gestaltungsspielraum zu. Die planerische Gestaltungsfreiheit ist jedoch nicht schrankenlos. Im Rechtsstaat ist jede hoheitliche Planung Bindungen unterworfen, deren Einhaltung von den Verwaltungsgerichten kontrolliert werden kann[127]. Das System der Grenzen der planerischen Gestaltungsfreiheit ist vom Bundesverwaltungsgericht zunächst für das Bauplanungsrecht entwickelt[128] und später auf das Fachplanungsrecht übertragen worden[129]. Dabei handelt es