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Die Demokratie, mit der das parlamentarische Regierungssystem untrennbar verbunden ist, ist aus Sicht der Bürger eine „außerordentlich anspruchsvolle Herrschaftsform“: Die Bürger werden nicht nur beherrscht, sondern sind auch Ausgangspunkt der Herrschaft und nehmen über Wahlen, Abstimmungen und ihre Beteiligung am öffentlichen Diskurs aktiv an dieser Herrschaft teil. Dies setzt ein generelles Verständnis der Belange des Gemeinwesens und „demokratische Grundkompetenzen“ voraus.[1]
§ 1 Einführung › I. Parlament
I. Parlament
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Der Begriff „Parlament“ leitet sich ab vom altfranzösischen parlement (parler = reden, sich unterhalten) und meint Unterredung oder Versammlung (lat. parlamentum). Er tauchte im 12. Jh. auf und wird in Verbindung gebracht mit Reichsversammlungen der Könige und später obersten Gerichtshöfen in Paris und den Provinzen; Frankreich ist das „begriffliche Mutterland des Parlamentarismus“.[2] In England ist der Begriff für Gespräche/Unterredungen/Versammlungen des Königs mit seinen Lehnsleuten und (später auch) gewählten Vertretern (deswegen: King in Parliament) seit 1248 als lat. parliamentum nachweisbar. Auch für Versammlungen in Irland, Schottland oder auf Sizilien sowie in Spanien und Portugal wurde der Begriff „Parlament“ in der jeweiligen Sprache verwendet (etwa parliament, parlement, parliamento, cortes). Im deutschen Sprachraum war „Parlament“ zunächst ein Fremdwort für das, was in England oder Frankreich als parlement/parliament bezeichnet wurde; hier benutzte man eher Begriffe wie „Versammlung“ oder insb. „Tag“.[3] Erst ab dem 19. Jh. verbreitete sich der Begriff „Parlament“, zunächst als Adjektiv (z.B. in „parlamentarische Regierung“), wobei der Terminus „Parlamentarismus“ – wie auch in Frankreich – zunächst eher negativ besetzt war und dann eine neutrale Bedeutung erhielt.[4]
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Parlamente in Deutschland sind der Deutsche Bundestag und die 16 Landesparlamente der Bundesländer. Sie heißen in 13 Bundesländern „Landtag“. In den Stadtstaaten Bremen und Hamburg werden sie „Bürgerschaft“ und in Berlin „Abgeordnetenhaus“ genannt. Das Europäische Parlament ist die Volksvertretung der Unionsbürger (Art. 14 Abs. 2 S. 1 EUV). Es wird allerdings nicht nach einem gleichen Wahlrecht gewählt (Grundsatz der degressiven Proportionalität, Art. 14 Abs. 2 S. 3, 4 EUV). Dadurch soll die unterschiedliche Größe der Mitgliedstaaten ausgeglichen werden. Außerdem sind die Befugnisse des Europäischen Parlaments innerhalb des Gefüges der Unionsorgane geringer, als die Kompetenzen, welche die mitgliedstaatlichen Parlamente unter den jeweiligen nationalen Staatsorganen einnehmen. Bspw. besitzt das Europäische Parlament nicht das Gesetzesinitiativrecht (vgl. Art. 289, 294 AEUV) und kann auch nicht über die Einnahmen der Union maßgeblich bestimmen.
§ 1 Einführung › II. Parlamentarisches Regierungssystem
II. Parlamentarisches Regierungssystem
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Innerhalb der Staatsform der Demokratie sind drei Regierungssysteme denkbar: das Präsidialsystem, ein System mit kollegialer Staatsspitze und das parlamentarische System. Das Präsidialsystem ist beispielhaft – bei Unterschieden in der Gestaltung – in den USA und Frankreich ausgebildet. Das Kollegialsystem findet sich in der Schweiz. Parlamentarische Demokratien sind bspw. alle Staaten der EU, Großbritannien, Norwegen, Island, Israel, Kanada, Australien und Neuseeland.
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Die präsidentielle Demokratie zeichnet sich dadurch aus, dass die Exekutive – insb. der vom Volk gewählte Präsident – nicht durch das Parlament abgesetzt werden darf.[5] Präsident/Exekutive und Parlament stehen einander gegenüber und sind nicht personell verschränkt: Regierungsamt und Parlamentsmandat sind in der Regel unvereinbar.[6] Die Gewaltenteilung ist strikt durchgeführt.
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Das parlamentarische Regierungssystem wird häufig wie folgt definiert: Das Parlament bringt die Regierung hervor, kontrolliert sie und darf sie abberufen.[7] Nimmt man das deutsche Regierungssystem des Grundgesetzes als Maßstab, trifft diese Definition zu. Andere westliche Demokratien kennen ebenfalls ein machtvolles Parlament. Aber die Ernennung des Regierungschefs ist in diesen Staaten allein dem Staatsoberhaupt überlassen. Gleichwohl sind diese Staaten parlamentarische Demokratien. Beispiele sind Österreich und Italien.
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Daher erscheint es sinnvoller, die Definition des parlamentarischen Regierungssystems enger zu fassen. Das parlamentarische Regierungssystem wird demnach dadurch bestimmt, dass das Parlament die Regierung stürzen kann. Nichts anderes meint die in manchen Verfassungen zu findende Formulierung, der Regierungschef oder die Regierung bedürften des „Vertrauens“ des Parlaments (z.B. Art. 53 S. 1 WRV) oder sie seien dem Parlament gegenüber „verantwortlich“. Vertrauen und Verantwortlichkeit bedeuten Abhängigkeit.
§ 1 Einführung › III. Parlamentsrecht
III. Parlamentsrecht
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Der Topos „Parlamentsrecht“ kann als Oberbegriff das gesamte Recht des Parlaments, seiner Mitglieder und seines Zustandekommens durch Wahlen umfassen.[8] Man kann auch sagen: Parlamentsrecht sind die Rechtsnormen, die sich auf ein staatliches, aus gewählten Abgeordneten des Volkes bestehendes Gesetzgebungsorgan beziehen.[9] Oder, etwas enger: Das Parlamentsrecht besteht aus den Rechtssätzen, die das Parlament, seine Organisation und seine Tätigkeit betreffen.[10] In der Abgrenzung zum Abgeordneten- und Wahlrecht – also in einem noch engeren Sinne – lässt sich das Parlamentsrecht als Organisations- und Verfahrensrecht eines Parlaments und der Zusammenschlüsse seiner vom Volk unmittelbar gewählten Mitglieder (Fraktionen und Gruppen) beschreiben.
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Somit gehören zum Parlamentsrecht (egal, ob man es weiter oder enger definiert) nicht:
| • | die Normen der kommunalen Vertretungsorgane (Gemeinderat, Kreistag), da diese keine Parlamente sind (Rn. 641), |
| • | die Normen der kirchlichen Organe (wie z.B. Synoden der EKD), da diese keine Parlamente und nicht staatlich sind, |
| • | die Normen, die den Bundesrat betreffen[11], da dieser nicht aus vom Volk unmittelbar gewählten Mitgliedern, sondern aus Vertretern der Landesregierungen besteht und damit kein Parlament ist. |
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Das Parlamentsrecht gehört zum Staatsrecht, da es sich auf ein staatliches Organ bezieht, und zum materiellen Verfassungsrecht.[12] Soweit seine Regelungen unmittelbar in der Verfassung niedergelegt sind, gehört es (auch) zum formellen Verfassungsrecht. Es existiert jeweils ein Parlamentsrecht des Bundes, eines jeden Bundeslandes und der EU. In vorliegender Darstellung geht es im Wesentlichen um das Parlamentsrecht des Bundes. Das Landes- und das Unionsrecht werden nur einbezogen, sofern sie Besonderheiten aufweisen. In § 14 (Rn. 631 ff.) wird auf Parlamente oder parlamentsähnliche Institutionen im Überblick