En este capítulo me propongo delinear los contornos de un análisis que mire la relación entre cambios domésticos y política exterior en Chile. En la primera sección introduzco conceptualmente la noción de preferencias de política exterior y los dilemas que las democracias enfrentan para hacer política exterior. En la segunda sección examino las preferencias de Chile en política exterior desde 1990 y me concentro en los factores que conformaron una política exterior de consenso. En la tercera sección me concentro en los problemas actuales que enfrenta la política exterior de Chile en un contexto interno marcado por una crisis política y de cambio constitucional y un contexto externo marcado por la alteración de preferencias en relación al orden liberal internacional. En la conclusión presento cuatro desafíos que tendrá Chile en los próximos años.
El problema de las preferencias en la política exterior democrática
La formación de preferencias en política exterior es una tarea compleja que toda democracia debe enfrentar. En el análisis de la política exterior, la democracia nos presenta una forma bajo la cual las preferencias de política exterior surgen y se organizan en un gobierno. Pensar en las preferencias de política exterior de un país democrático implica mirar qué rol tienen los partidos políticos, el sector productivo y la sociedad civil en la conformación de esas preferencias. Implica, también, mirar el rol que juegan los movimientos sociales, los sindicatos, los intelectuales o la opinión pública. Supone, entonces, pensar que las preferencias surgen de distintas fuentes, circulan por varios pasillos, se negocian políticamente y se representan a través de una coalición de gobierno. El resultado es que una coalición en el poder no representa las preferencias de todos los votantes por igual, sino que expresará fundamentalmente las preferencias de su selectorado o bases de apoyo.
Cuando una coalición llega al poder, la definición de sus preferencias estará dada fundamentalmente por tres elementos.134 En primer lugar, están los valores, principios y nociones de identidad que organizarán la narrativa de su política exterior. En segundo lugar, están los intereses materiales que formarán la base de la coalición en temas como el comercio, la inversión, la regulación de la economía o el desarrollo tecnológico. Y en tercer lugar, está el diseño institucional del sistema político (como el poder del presidente en política exterior) y los canales formales (el Congreso, la burocracia, las fuerzas armadas) o informales (grupos de presión y de cabildeo) existentes para agregar preferencias desde la sociedad hacia el Estado. Integrando estos elementos, las preferencias de política exterior tienen que ver con cómo se agregan ideas, principios e intereses en un sistema político en donde intervienen distintos actores, públicos y privados, por distintos canales institucionales.
Un sistema democrático, sin embargo, supone que las preferencias no son estáticas. La variación, entre gobiernos o incluso dentro de un gobierno, puede ser moneda corriente. Esta variación plantea al menos cinco desafíos a la política exterior. En primer lugar, está el desafío de cómo alinear incentivos electorales con preferencias de política exterior. Los líderes necesitan ofrecer una narrativa de política exterior que sea al mismo tiempo racional, consistente, y viable en términos electorales. En segundo lugar, está el equilibrio entre la necesaria discusión democrática y la consistencia temporal que necesitan muchas estrategias de política exterior. En tercer lugar, en gobiernos de coalición, existe la posibilidad de que distintos actores de la coalición demanden distintas posiciones en política exterior. Encontrar un equilibrio entre la consistencia de la política exterior y la unidad de la coalición es clave. En cuarto lugar, las democracias necesitan poder alinear valores democráticos (como los derechos humanos) con intereses materiales (como abrir mercados). El desafío, entonces, consiste en alcanzar un equilibrio aceptable entre preferencias normativas e intereses materiales en la relación de sus socios. Por último, las democracias deben abordar un equilibrio siempre frágil con la globalización y la soberanía en donde siempre resulta difícil establecer logros en las tres dimensiones de manera simultánea.135
Las preferencias de política exterior en el Chile democrático
El fin de la Guerra Fría y la transición democrática en Chile reemplazaron la narrativa nacionalista y anticomunista por una basada en la defensa de la democracia y los derechos humanos, pero dejaron intacto el modelo económico y social neoliberal, el cual se vio fortalecido ante un escenario global signado por el triunfo del orden liberal internacional impulsado por la hegemonía de Estados Unidos. Desde el regreso a la democracia, Chile ha sido un caso paradigmático en la región en cuanto a la continuidad de sus preferencias de política exterior. Estas consistieron básicamente en (1) superar el aislamiento heredado del régimen autoritario; (2) establecer compromisos internacionales con la democracia y los derechos humanos para evitar una reversión autoritaria y (3) recrear el alineamiento de los intereses económicos domésticos con la apertura internacional que subyace a la economía global.
Para esto, Chile articuló de un modo muy consistente sus preferencias normativas por la democracia y los derechos humanos con sus intereses materiales aperturistas en cuanto al comercio. Una diplomacia sofisticada, articulada desde las agencias diplomáticas, comerciales y financieras, y una coalición exportadora fueron la base de la inserción internacional chilena. La diplomacia buscó desarrollar la reputación de Chile como buen ciudadano, tanto en la región como en la sociedad global, involucrando a Chile en redes diplomáticas y regímenes internacionales que señalizaran el compromiso del país con el orden liberal internacional. Las corporaciones, junto con la cancillería y la cartera económica, elaboraron las alternativas de integración comercial sobre la base de una seguridad jurídica ahora reforzada por un orden democrático. Con buena parte de su capital político intacto (al menos hasta la muerte de Pinochet) y con un flujo de financiamiento asegurado por la Ley Reservada del Cobre136 (incluso a expensas de la eficiencia de codelco), las Fuerzas Armadas colaboraron con esta inserción, principalmente a través de su participación en operaciones de paz de Naciones Unidas.137
Como se puede apreciar en el gráfico i, el cambio promedio en política exterior entre un gobierno y otro ha sido uno de los más bajos en el caso chileno. Incluso considerando el cambio de régimen en 1990, Chile ha exhibido una política exterior relativamente más estable que la mayoría de sus vecinos de la región. Una forma de observar esto es mirando el voto de Chile en la Asamblea General de Naciones Unidas. El gráfico ii muestra los puntos ideales de Chile entre 1947 y 2019 sobre una dimensión que refleja la posición del Estado hacia el orden liberal internacional liderado por Occidente.138 A mayor el puntaje estimado, se entiende que el Estado ha votado más cerca de las preferencias de este orden. Como se puede apreciar, uno de los cambios más abruptos tuvo lugar en 1970, con el arribo de Salvador Allende a la presidencia de Chile y luego, en 1973, cuando se instala el régimen militar de Augusto Pinochet. El segundo cambio notable, como cabría esperar, tuvo lugar entre 1989 y 1990 con el regreso de la democracia. Como se puede observar, los puntos ideales entre 1990 y 2019 permanecieron dentro de un rango relativamente limitado de variación.
Gráfico i. Cambio promedio en la política exterior, 1980-2014
Fuente: Merke, Federico, Diego Reynoso, y Luis Leandro Schenoni, “Foreign Policy Change in Latin America: Exploring a Middle-Range Concept”, Latin American Research Review, 55(3), 2020, 413-429.
Gráfico ii. Puntos ideales de Chile en Naciones Unidas, 1947-2019
Fuente: Michael Bailey, Anton Strezhnev y Erik Voeten, “Estimating Dynamic State Preferences from United Nations Voting Data”, Journal of Conflict Resolution, 61(2), 2017, 430-456.