Aunque el epicentro de la crisis se localiza en el Atlántico Norte, sus temblores repercuten a lo largo de Los Andes y llegan hasta el Estrecho de Magallanes. Los mismos factores que alimenta el orden internacional liberal también provocan un debilitamiento de las instituciones de cooperación regional en América del Sur. Mientras América Latina generalmente ha sido marginalizada de los debates de internacionalistas acerca del orden internacional, desde una perspectiva histórica la región realizó contribuciones importantes a través de sus innovaciones en temas de derecho internacional, en la creación de instituciones multilaterales y en normas liberales de la promoción de democracia y derechos humanos.111 Renombrados chilenos participaron en dichas contribuciones y a veces fueron protagonistas, por ejemplo Alejandro Álvarez en la formación del derecho internacional, Hernán Santa Cruz en la formación de los derechos humanos y Marta Vergara en la creación de las primeras organizaciones feministas internacionales.112
Pero los problemas de Chile van mucho más allá de la nostalgia de los éxitos diplomáticos de antaño. En su región y al nivel global, Chile enfrenta un panorama internacional complicado.113 A través de un modelo de inserción internacional focalizado en las exportaciones, negociación de acuerdos de libre comercio, y un compromiso moderado con el “regionalismo abierto”, Chile buscó convertirse en un “país puente” en las relaciones entre Sudamérica y Asia Pacífico.114 Durante dos décadas, esa estrategia había conseguido ampliar el número de socios comerciales importantes (más allá de Estados Unidos y Japón) y también diversificar las exportaciones de productos además del cobre. Pero con los años, la dependencia en el mercado chino para ambas importaciones y exportaciones sobrepasó el peso previo de los Estados Unidos. Se ve este patrón, por ejemplo, en la estadística económica llamada el índice Herfindahl-Hirschman. Después de la transición, el índice demuestra una caída dramática en la concentración de inserción internacional chilena. Sin embargo, después de la crisis financiera del 2008-09, la concentración económica chilena en el mercado chino se disparó. Toda la diversificación beneficiosa de la primeras dos décadas de la transición se ha perdido.115 El crecimiento de la demanda china generó cierto optimismo en el país acerca de la emergencia de una multipolaridad cada vez mayor a nivel global. Las élites chilenas se felicitaron por el éxito de esa estrategia de diversificación económica, por lo menos hasta el estallido de las manifestaciones masivas del 2019. Pero este mismo éxito siempre fue sumamente frágil. La diversificación de la inserción internacional chilena conseguida entre 1990 y 2010 fue cultivada bajo un marco institucional que fomentó el comercio bajo un complejo de instituciones multilaterales que permitió la demanda extraordinaria de China.116 La combinación del debilitamiento de esas instituciones y la mayor concentración comercial chilena hoy en día complicará los esfuerzos para ajustar de forma progresista el modelo chileno de inserción internacional.
Chile en un mundo de asimetrías
El sistema de reglas a nivel global está sufriendo una erosión gradual mientras que la cooperación regional sudamericana se encuentra moribunda. En este contexto, la política exterior chilena se enfrenta a una situación difícil, en la cual las relaciones asimétricas del poder material serían cada vez más evidentes. Para dejarlo claro, el orden internacional nunca dejó de ser asimétrico, a pesar de todas sus instituciones, normas de soberanía igualitaria y prácticas multilaterales. Las desigualdades de poder se reflejaban, se concretaban y se justificaban en esas mismas instituciones. Sin embargo, este marco internacional también creó un ambiente de mayor (aunque lejos de perfecta) estabilidad y previsibilidad para un país como Chile. Sin reglas no hay mercados y, por este motivo, la crisis emergente en el orden internacional liberal pone en riesgo la estrategia de inserción internacional chilena de las últimas tres décadas.
Entonces, para proyectar cómo los cambios a nivel mundial podrían afectar la posición chilena, hay que subrayar las dinámicas de la asimetría internacional.117 La asimetría no es solamente una cuestión de diferencias en capacidades materiales. La potencia mayor (A) ejerce ventajas más obvias que el Estado pequeño (b), pero los efectos de la asimetría no son tan sencillos. Como destaca el teórico Brantly Womack, la asimetría produce perspectivas tan diferentes sobre una misma relación bilateral que, como resultado de las percepciones dispares de los diplomáticos de una misma relación bilateral, envuelve dos dinámicas diferentes. La relación Ab no es la misma relación que experimenta bA. Uno de los efectos más típicos de relaciones asimétricas es el desequilibro de la atención. El Estado A, por su tamaño, tiene intereses más diversos en términos temáticos y geográficos que los Estados más pequeños. Los intereses del Estado b suelen estar más concentrados y por eso los líderes del Estado b prestarán la mayor parte de su atención al Estado A —una dinámica exagerada en los sistemas unipolares. En los sistemas multipolares, el Estado b tendrá que dividir su atención entre Estados A, B, C…, además de tratar con países pequeños y vecinos (cx) que mantienen su importancia por cuestiones fronterizas y de cercanía (como la atención que Chile dedica a Bolivia). Pero una parte significativa de la atención de b estará dedicada al mantenimiento de la relación con A.118
Por otro lado, en un mundo multipolar, A tendrá que dividir su atención entre B y C, además de los muchos países bx. Además, la potencia grande A tenderá a ver sus relaciones con los Estados pequeños a través del prisma de las relaciones con B. Aunque en general creo que no valen los argumentos que postulen una equivalencia entre las relaciones Estados Unidos —China y la Guerra Fría del siglo pasado,119 este patrón sí sigue: cuando predomine una relación más competitiva con China en las visiones internacionales de los políticos estadounidenses, verán sus relaciones con los demás del mundo a la luz de esa contienda.
¿Dónde cabe Chile en todo eso? En relaciones internacionales, el tamaño es una cuestión relacional y relativa, así que Chile no pertenece a una sola categoría de tamaño en términos absolutos. A nivel regional sudamericano, existen asimetrías multivalentes según el tema. Las capacidades y su ubicación proporcionan a Chile un tamaño mediano en el sistema regional. El sistema sudamericano se puede volver Brasil-céntrico, pero eso solo predomina si Brasilia ejerce un liderazgo coherente, algo que ha sido incapaz de hacer desde el 2012. Cuando el liderazgo brasileño es débil, la atracción gravitatoria de las potencias extra regionales debilita la fuerza de las relaciones asimétricas.120
A nivel global, Chile se encuentra entre los países bx, en un triángulo asimétrico donde Estados Unidos aún siempre ocupa la posición de mayor importancia. En general, y especialmente en temas económicos, China ocupa la segunda esquina, a pesar de los esfuerzos chilenos por la diversificación.121 (Aquí también se ven los efectos de un Brasil menos involucrado). Esta posición chilena se nota, por ejemplo, en los debates sobre hasta qué nivel y dónde debería la Cancillería mantener una presencia diplomática en el extranjero. Uno puede discrepar del impulso inicial de la administración Piñera de reducir el número de misiones diplomáticas, pero no cabe duda de que los intereses y atención de Chile se concentran en un número menor de socios internacionales. Al extremo, la concentración de las relaciones en uno o dos potencias grandes puede reducir la autonomía, como dijo Hirschman,122 pero es un error creer que más relaciones de poca importancia aumentaría necesariamente la autonomía. La autonomía puede tomar formas variadas, y un país puede buscar autonomía en el contexto de relaciones estrechas, como advierten Russell y Tokatlian, tanto como en su diversificación.123
Aquí quiero señalar que el enfoque tradicional en la autonomía —que suele tener un eco nacionalista o antimperialista en el pensamiento de la izquierda acerca de la política internacional— no me parece adecuado hoy en día. Russell y Tokatlian enfatizan que la autonomía es un bien en sí. Eso puede ser, pero poseer el bien en sí de la autonomía no produce necesariamente mayores bienes para todos, en términos de condiciones de vida para la mayoría de la población. (Uno puede decir lo mismo de la dependencia de la periferia por “realista” que sea).124 Este bien puede ser malgastado o empleado para conseguir más recursos y mayor estatus para los que ejercen funciones en nombre del Estado.
Más allá de la autonomía en sí, uno puede pensar en las estrategias disponibles para los países pequeños (como Chile