En muchas reuniones internacionales en las que se debatía sobre la situación de las mujeres y sus derechos, como en la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer, organizada por Naciones Unidas en 1995, se “destacó la existencia de profundas desigualdades de género en el ejercicio del poder y en la adopción de decisiones a todos los niveles y la falta de mecanismos suficientes para promover de forma efectiva la erradicación de esta tendencia generalizada” (Del Campo y otro 2008: 137-138). Esta situación es evaluada como una de las grandes debilidades de los sistemas políticos democráticos (Del Campo y otro 2008: 138).
En el mismo sentido, la española Alicia Miyares afirma que “[p]ara poder hablar de una democracia plena no sólo han de cumplirse los criterios de voto individualizado, diversidad de partidos y períodos electorales, sino corregir también los fallos de representatividad” (2003: 186). Y precisamente uno de esos “fallos de representatividad” es la limitada presencia de las mujeres en los espacios de toma de decisiones políticas. Por eso, la autora afirma que “la democracia no ha satisfecho las expectativas de las mujeres” (Miyares 2003: 11).
Si la representatividad es un elemento clave de la democracia, pues, como señala Touraine “[no] hay democracia que no sea representativa” (1994: 117), indudablemente, la no representación del cincuenta por ciento de la población arroja un déficit en uno de sus elementos esenciales.
1.4. MEDIDAS PARA EL LOGRO DE LA IGUALDAD POLÍTICA DE LA MUJER
Con el propósito de superar el déficit de representación de las mujeres en los espacios de toma de decisiones políticas y, de esta manera, avanzar hacia el logro de la igualdad política, en las mismas condiciones que los hombres, se han adoptado medidas de diverso carácter. El instrumento internacional que ha servido como un referente clave para tal fin es la Convención sobre la Eliminación de toda Forma de Discriminación contra la Mujer, CEDAW por sus siglas en inglés (Convention for the Elimination of All forms of Discrimination Against Women).
La CEDAW sistematiza los derechos de las mujeres reconocidos en diversos instrumentos internacionales sobre derechos humanos. Su contenido gira alrededor de dos conceptos: la igualdad entre los sexos como principio rector de los derechos fundamentales y la discriminación contra la mujer en sus distintas formas, cuya erradicación es la meta final hacia la cual se ha de orientar la política de los Estados Partes.
A partir de esta norma, se han desarrollado una serie de medidas para asegurar la participación de la mujer en pie de igualdad con los hombres. Estas medidas han estado respaldadas, en particular, por lo dispuesto en el artículo 4 de la Convención, que constituye otro aporte importante para el desarrollo e interpretación del derecho a la igualdad:
Artículo 4.
1. La adopción por los Estados Partes de medidas especiales de carácter temporal encaminadas a acelerar la igualdad de facto entre el hombre y la mujer no se considerará discriminación en la forma definida en la presente Convención, pero de ningún modo entrañará como consecuencia, el mantenimiento de normas desiguales o separadas; estas medidas cesarán cuando se hayan alcanzado los objetivos de igualdad de oportunidad y de trato.
2. La adopción por los Estados Partes de medidas especiales, incluso las contenidas en la presente Convención, encaminadas a proteger la maternidad no se considerará discriminatoria.
Las medidas especiales planteadas por la CEDAW en este dispositivo son las denominadas acciones positivas o afirmativas, cuyo objetivo fundamental consiste en asegurar la igualdad de oportunidades (Faúndez 2000: 15). La acción positiva es una “estrategia destinada a establecer la igualdad de oportunidades por medio de determinadas políticas que permiten corregir discriminaciones o exclusiones que son producto de prácticas o de sistemas sociales” (Bermúdez 1996a: 131). De allí que, muchas veces, sean denominadas como medidas o “políticas correctivas o compensatorias” (Cobo y otras 2013: 366).
Estas medidas “buscan asegurar la presencia de determinados grupos humanos en la vida pública”; asimismo, aportan a que, “progresivamente, se vayan neutralizando los prejuicios y las resistencias contra ese grupo al verlo con mayor frecuencia en espacios en los cuales tradicionalmente no se contaba con su presencia” (Bermúdez 2009: 6). Generan, también, un efecto educativo, pues al mostrar imágenes, por ejemplo de mujeres en espacios de poder político, se envía un mensaje a la sociedad en relación a que las mujeres tienen el derecho y las posibilidades (oportunidades efectivas) de asumir una responsabilidad política. De algún modo, contribuyen a que se naturalice la presencia de las mujeres en espacios de decisiones políticas.
El antecedente internacional de las acciones afirmativas se ubica en 1962, año en el que el Subcomité de prevención de discriminaciones y protección a las minorías declaró que no se considerarían discriminatorias las medidas especiales adoptadas para asegurar la representación equilibrada de los diversos elementos de la población de un país. Afirmó, igualmente, que las medidas de esta clase deben regir únicamente mientras sean necesarias y sólo en la extensión precisa (Naciones Unidas 1994: 11 y 23). De esta manera, desde sus inicios, las medidas de acción afirmativa se plantearon con carácter transitorio, es decir que subsistirían hasta que se logre corregir o superar la situación de desigualdad.
Este es el marco internacional que sirvió de sustento para desarrollar un conjunto de normas nacionales y políticas públicas orientadas a avanzar en la igualdad política para las mujeres. Las medidas que con más frecuencia han utilizado los Estados son las cuotas de promoción de la participación política de la mujer, que se aplican a los cargos de elección popular, al interior de las organizaciones políticas, en los cuerpos colegiados y en los gabinetes del poder ejecutivo.
A continuación se presentan diversas medidas desarrolladas e implementadas con el propósito de alcanzar la igualdad política de la mujer14.
1.4.1. Las cuotas o el mecanismo de cuotas
Las cuotas son “medidas correctivas para garantizar el ejercicio pleno de la ciudadanía de las mujeres, quienes a pesar de haber accedido al sufragio universal y por tanto al derecho de concurrir a la formación de los poderes, encuentran obstáculos para convertirse en titulares del poder”; es decir, “ostentan una ciudadanía “restringida” que las habilita como electoras antes que como sujetos de representación de la voluntad popular” (Rodríguez 2009: 4). Marcela Ríos señala que “[l]as cuotas permiten que el esfuerzo de acceder a cargos de representación política no resida exclusivamente en las mujeres (en forma individual) [sic], sino en quienes controlan el proceso de selección” (2008: 15).
El objetivo de las cuotas para la participación política de la mujer es promover que ellas tengan una mayor presencia en los espacios de toma de decisiones políticas. Así, busca asegurar que, al menos, un porcentaje mínimo de mujeres tenga presencia en los espacios públicos como medida temporal hasta que se eliminen las barreras que impiden o limitan el acceso de mujeres a la política. De otro lado, se estima que un grupo de 30% o 40% de mujeres puede convertirse en una “masa crítica”15 al interior de los parlamentos u otros espacios de representación, logrando hacer oír sus voces y sus propuestas.
Dentro de las cuotas se pueden identificar diversas modalidades:
a. La cuota mínima de promoción de la participación política de las mujeres exige que los partidos políticos incluyan un porcentaje mínimo de mujeres en las listas de postulación a cargos públicos. La cuota mínima de participación política de la mujer admitiría la inscripción de listas únicamente formadas por mujeres y, en ningún caso, listas formadas exclusivamente por hombres. Así lo estableció el Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica al disponer la inscripción del Partido Nueva Liga Feminista, como partido político provincial por la provincia de San José para la contienda electoral del 200616, y determinó en las consideraciones