La generación y adopción de conocimiento y tecnología constituye así un proceso de carácter sistémico y de interacción en redes que depende de un conjunto de sinergias y externalidades de diversas clases que va más allá de los incentivos provenientes de la oferta y la demanda de conocimiento. Bajo este enfoque, las oportunidades y los obstáculos tecnológicos, las experiencias y habilidades, adquiridas por los diferentes agentes del sistema de innovación y que fluyen a través de éste de una actividad económica a otra, establecen un contexto específico para cada país o región, que hace necesario, en el ámbito tecnológico, el diseño y coordinación de una amplia variedad de políticas e instrumentos.
Con el proceso de apertura y globalización la importancia de las redes dentro de los sistemas económicos se hace más relevante tanto en los procesos de organización y gestión de la producción, como en la generación, difusión y acumulación de conocimiento y capacidades tecnológicas; en efecto, la accesibilidad al conocimiento, codificado y no codificado depende del posicionamiento estratégico de los agentes en la redes y del tipo de especialización asignado a cada actor por los vértices de la jerarquía. La inserción en una posición dominante en la jerarquía de las redes garantiza a las empresas el dominio de los mecanismos de decodificación y de traducción del conocimiento que les brinda una ventaja en términos de capacidad para generar dinámicas de aprendizaje y de acumulación de conocimiento. Por el contrario, la exclusión de las redes o una posición marginal en las mismas (que resulta del modelo de especialización de los procesos productivos) constituye una barrera que impide la posibilidad de aprovechar las ventajas dinámicas relacionadas con la creación y difusión del conocimiento.
Las consideraciones antes expuestas, sobre la accesibilidad y apropiación del conocimiento, modifican radicalmente la idea de que el conocimiento es un bien público disponible y accesible por la mayor parte de los agentes. El conocimiento, según este nuevo enfoque, se equipara a un bien club; es decir, a un activo no rival en el consumo pero excluible en la utilización (Cimoli, 2002; Yoguel, 2003). Así, sólo los agentes que participan en las redes y que gozan de una posición dominante en las jerarquías de las mismas pueden acceder al conocimiento y generar dinámicas virtuosas de aprendizaje. Esta visión del cambio tecnológico reconoce que las políticas para la creación y difusión del conocimiento deben combinar estrategias que fomenten tanto la oferta como la demanda, bajo la hipótesis de que la aplicación óptima de las políticas es un proceso no determinista de constante prueba y error. Además, el diseño y la coordinación de políticas horizontales, selectivas y de intervención en las redes, y cadenas productivas, es una condición necesaria para competir exitosamente en los mercados globales.
A partir de esta concepción de la innovación tecnológica, que va más allá del papel que se atribuye a la oferta y a la demanda, y que reconoce la importancia estratégica de las interacciones y de las redes, se analizarán las diferentes políticas tecnológicas, diseñadas y establecidas en América Latina a partir de los años de la industrialización por sustitución de importaciones (ISI).
Durante el periodo de la ISI los gobiernos latinoamericanos adoptaron un modelo de intervención dirigido a expandir la capacidad productiva y a crear una capacidad tecnológica autónoma mínima. En los últimos años, en línea con los procesos de reformas estructurales, se introdujeron cambios significativos en el diseño y en los instrumentos de las políticas. Junto con las reformas se adoptaron modelos de intervención orientados al establecimiento de políticas más horizontales que privilegiaran los incentivos provenientes de la demanda del sistema productivo. Simultáneamente se reformaron la infraestructura institucional y las rutinas organizacionales en gran parte de las instituciones dirigidas a fomentar la ciencia y la tecnología. A lo largo del análisis se pondrá en evidencia que el modelo de intervención surgido posteriormente a las reformas estructurales siguió fundamentándose, al igual que el modelo anterior, en una lógica de tipo lineal y mantuvo invariada (o, en algunos casos, debilitó) la capacidad institucional de la región en la formulación y corrección de las políticas tecnológicas.
El trabajo se divide en cuatro secciones. En la primera se analizan las políticas de ciencia y tecnología (CT) en el periodo de la ISI. La segunda sección examina los cambios de las políticas a partir de las reformas económicas y de la mayor integración de las economías latinoamericanas en el circuito del comercio internacional. La tercera sección resume brevemente las principales características y novedades introducidas en años recientes con los fondos sectoriales. La última sección concluye y presenta un modelo de intervención dirigido a mejorar la capacidad tecnológica local y a optimizar el reposicionamiento de los agentes locales en las redes globales de producción.
La etapa de las políticas públicas de oferta
En los años de la ISI, el sector público cumplió directa e indirectamente un papel fundamental, al crear la infraestructura institucional de ciencia y tecnología (CT) e intervenir en la formación de capital humano para apoyar la generación de capacidades tecnológicas locales (Bisang y Malet, 2000; Capdevielle, Casalet, y Cimoli, 2000; Crespi y Katz, 2000; Tigre, Cassiolato, De Souza Szapiro y Ferraz, 2000).
En ese entonces el conocimiento se asimilaba a un bien público, entendido como un activo no excluible y no rival en el consumo. Consecuentemente, se suponía que para que el conocimiento se difundiera y circulara dentro de la economía sería suficiente estimular su producción; es decir, intervenir incentivando el lado de la oferta. A partir de esa visión se implementó una política tecnológica cuyos rasgos comunes están resumidos en los tres puntos siguientes.
1. Patrón lineal y top-down de difusión del conocimiento. Durante la época de la industrialización por sustitución de importaciones prevalecieron los aspectos comerciales y cambiarios de las políticas, así que las políticas de (CT) desempeñaron más funciones facilitativas y de apoyo que normativas y orientadoras.
En esa fase, las políticas de ciencia y tecnología no surgieron de las necesidades del mismo sector productivo y fueron orientadas por el sector público y delineadas según las prioridades de desarrollo industrial identificadas estatalmente. En este contexto, los instrumentos de política estaban diseñados asumiendo que las innovaciones y el conocimiento codificado se transfirieran siguiendo una trayectoria lineal y unidireccional desde los centros de investigación y universidades; o sea, desde el lado de la oferta, hacia la estructura productiva (Yoguel, 2003).
2. Oferta institucional centralizada y selectiva. El conjunto de las políticas tecnológicas establecidas en América Latina en los años de la ISI, al enfocarse en el fomento del papel del Estado y del sector público en la generación de conocimiento, determinó que 80% del gasto en investigación y desarrollo (I&D) derivase de fondos públicos y que la mayoría de dichas actividades fuese realizada en las empresas públicas que se concentraban en los sectores de telecomunicaciones, transporte y energético, así como en los institutos tecnológicos de propiedad del Estado relacionados con los sectores agrícola, energético nuclear, minero, forestal y aeronáutico (Katz, 1987; CEPAL, 2002). Básicamente se establecieron políticas de oferta selectiva y de apoyo sectorial que fomentaron distintas conductas tecnológicas según el tipo de empresa y el origen del capital. Por ejemplo, en el caso de los grandes conglomerados locales, más que hacia el fomento de la creación de tecnologías locales, las políticas tecnológicas se orientaron hacia la búsqueda de vinculaciones con las empresas extranjeras. Este sistema se llevó a cabo utilizando en gran medida subsidios y aranceles como mecanismos para favorecer la generación, la adaptación y la transferencia al medio local de tecnología y conocimientos elaborados por empresas extranjeras (CEPAL, 2002).
En la región, como consecuencia de la conducta tecnológica del sector público, surgieron nuevas plantas y se desarrollaron nuevas ramas industriales, se introdujeron algunas