4. Bajo gasto en ciencia y tecnología. Durante el extenso periodo en que se desplegó la estrategia de ISI, los gastos en actividades de ciencia y tecnología no llegaron —aun en los países de mayor tamaño de la región— a superar el medio punto porcentual del PIB y, además, la mayor parte de esos gastos estaba a cargo de empresas estatales e institutos del sector público. En los años noventa, no obstante el cambio en el rumbo de las políticas de CT, el gasto en ciencia y tecnología de la mayoría de los países de la región se mantuvo en aproximadamente los mismos niveles, y en términos relativos Brasil, Costa Rica y Cuba siguen siendo los países que realizan los mayores esfuerzos tecnológicos dentro de la región. Esta estabilidad del gasto respecto al PIB indica que los recursos destinados a CT fueron supeditados al ritmo del crecimiento económico y que en la región no se introdujeron cambios tales que permitieran reducir la brecha del gasto en CT respecto a las economías más avanzadas. En América Latina y el Caribe, el gasto en ID sigue siendo financiado principalmente por el Estado y el sector privado cubre sólo un tercio del total de los gastos en actividades de ID. Esta situación contrasta con la de Estados Unidos, cuyas empresas financian casi 70% del gasto en investigación y desarrollo. Sin embargo, una parte importante del gasto total (entre un cuarto y la mitad, en la mayoría de los países) está financiada por instituciones de educación superior y organizaciones privadas sin fines de lucro, en tanto que las empresas asumen entre un quinto y un tercio del costo total.
Por otra parte, los investigadores de América Latina y el Caribe llegan a representar entre 3 y 7% del total mundial, según las fuentes y el método de estimación que se utilice. Con todo, aunque la brecha respecto a las economías más industrializadas sigue siendo grande, existe en la región un amplio patrimonio en recursos humanos del cual la actual conformación de las políticas de CT no permite beneficiarse. Entre los países de América Latina y el Caribe, Argentina, Uruguay, Chile y Costa Rica exhiben los mayores índices (superiores a uno por 1000) de la relación entre el número de investigadores y la población económicamente activa.
Ante políticas y estrategias destinadas a liberalizar las economías se esperaba, y era recomendable un aumento estable y creciente en el tiempo del gasto en ciencia y tecnología respecto del PIB, con el fin de afianzar la competitividad internacional. Sin embargo, en general, las políticas públicas mantuvieron un bajo perfil durante el periodo de las reformas. Si ello se suma a la magra situación inicial, se puede concluir que los sistemas de innovación de América Latina y el Caribe aumentaron su debilidad en lo que refiere a la producción y difusión del conocimiento. En el contexto posreformas, a un sistema productivo incentivado a especializarse e integrarse al sistema global de producción en los segmentos de bajo contenido en conocimiento, se agregó una política pública insuficiente que contribuyó a mantener la debilidad estructural de la región en la mayor parte de las actividades científicas y tecnológicas.
Una novedad: los fondos sectoriales
El elemento más novedoso de las políticas de CT desarrolladas en América Latina a lo largo de los años noventa fue la modificación y la introducción de distintos instrumentos financieros de soporte a la realización de las actividades de CT.
En la mayoría de los países se introdujo una combinación de dos instrumentos financieros: los fondos sectoriales (el elemento novedoso) y los incentivos fiscales (el componente tradicional del apoyo financiero) (Casalet, 2003; Jaramillo, 2003; Pacheco, 2003; Vargas Alfaro y Segura Bonilla, 2003; Yoguel, 2003).
Los fondos persiguen dos objetivos principales: 1) la creación y fortalecimiento de un mercado de servicios tecnológicos para proporcionar servicios —entre otros, consultorías específicas y oferta de asistencia técnica y capacitación y formación de recursos humanos— en línea con las exigencias del sector productivo y 2) el fortalecimiento de las capacidades de I&D de las universidades, de los centros de investigación y de las empresas.
La forma de acceso a los recursos y la modalidad de administración de los fondos de CT no fueron homogéneos en los países de la región. Se pueden identificar a grandes rasgos dos modelos distintos: uno basado en la demanda, y el otro, más complejo, que hace hincapié en la coordinación entre el lado de la oferta (las academias y los centros de investigación) y el lado de la demanda (el sector productivo) (véase cuadro 2.1). En ambos casos se desarrollaron sistemas de apoyo financiero compuestos por fondos administrados por varios entes, cada uno con distintos objetivos y beneficiarios, y cada uno con diferentes modalidades de otorgamiento de los recursos.
| Cuadro 2.1. El sistema de los fondos de apoyo a la CT en América Latina | ||
| Tipo de fondo | Características | Debilidades |
| Subsidio a la demanda | – Recursos públicos (presupuesto) y de organismos internacionales– Horizontalidad– Se asigna por concurso y valuación– Asignación directa a los beneficiarios | – Contribuye a aumentar la heterogeneidad– Beneficia a los agentes más proactivos y con mayor capacidad tecnológica, excluyendo a los más débiles |
| Coordinación entre oferta y demanda | – Recursos provenientes de los sectores productivos con mayor renta– Se asignan según una estrategia compartida (comunidad científica, empresarios, ministerios)– Selectividad sectorial– Coordinación universidad-empresa | – Complejidad en la coordinación y superposición de intereses entre ministerios– Dados los montos elevados se producen conflictos en la gestión |
El modelo de subsidio a la demanda, presente en Argentina, Chile, Costa Rica y México prevé la asignación de los recursos de los fondos con base en mecanismos de solicitación directa de los beneficiarios: empresas o centros de investigación. En un contexto fuertemente heterogéneo, como es el latinoamericano, la instauración de un modelo de fomento y soporte a las actividades de CT e I&D orientado a la demanda, presenta el gran inconveniente de poder transformarse en un elemento que fomenta la persistencia, o incrementa el grado de heterogeneidad presente en la estructura productiva. En efecto, al supeditar la obtención de apoyo financiero para la realización de actividades de I&D y CT a la demanda de las mismas empresas o instituciones de CT se crea una situación en la que sólo los agentes más proactivos en términos tecnológicos, más modernizados o que más valoran la adquisición de capacidades tecnológicas, sean los que tengan mayores incentivos para activarse y acceder a los mecanismos de soporte financiero. Por lo tanto, se puede incrementar el grado de heterogeneidad inicial, puesto que son los agentes que ya gozaban de una ventaja en términos de CT los que gracias al apoyo recibido, acaban por incrementar sus esfuerzos tecnológicos.
En general, se genera una paradoja en la que los fondos de soporte para las actividades de CT seleccionan automáticamente, entre los potenciales beneficiarios, los agentes más adelantados en términos de CT e I&D, ya que son ellos los que tienen mayores posibilidades de beneficiarse del apoyo. Asimismo, el sistema de fondos orientados a la demanda presenta otra debilidad estructural: al ser supeditados a la demanda de los beneficiarios, su eficacia depende de una efectiva política de sensibilización y promoción. En efecto, se necesita una política de sensibilización para difundir y promover la existencia de esos fondos entre los agentes interesados. En realidad, el escaso desempeño de este sistema de fondos se puede también asociar al hecho de que muchos potenciales beneficiarios ignoraban la existencia de esas posibilidades de soporte financiero (Yoguel, 2003; Jaramillo, 2003).
La tesis de la escasa eficiencia operativa de los mecanismos de apoyo orientados sólo por la demanda encuentra respaldo también en el análisis del caso colombiano (Jaramillo, 2003). En Colombia, el sistema de apoyo a la innovación en el sector empresarial, desarrollado con el objetivo de incrementar las competitividades de las empresas nacionales en los mercados mundiales, se compone de dos mecanismos de financiación: 1) asignación de recursos públicos para el fomento de la demanda y de la oferta de CT y 2) instrumentos de incentivo del mercado