La capacidad de transformación se define como la capacidad de crear un sistema fundamentalmente nuevo cuando las condiciones ecológicas, económicas o sociales (incluidas las políticas) hacen que el sistema existente sea insostenible (Walker, Holling, Carpenter y Kinzig, 2004). Esto resulta en diferentes controles sobre las propiedades del sistema, nuevas formas de hacer las cosas y, a menudo, cambios en las escalas de retroalimentaciones cruciales (Chapin et al., 2010).
La gobernanza para navegar el cambio requiere un doble enfoque en adaptación —es decir, respuestas y estrategias a corto y largo plazo para amortiguar perturbaciones y proporcionar la capacidad para lidiar con el cambio y la incertidumbre—, y en transformación —es decir, estrategias para crear un nuevo sistema, fundamentalmente cuando las condiciones actuales hacen que el sistema actual se mantenga—.
Según este enfoque sistémico, podemos interpretar cómo los intentos de innovación pública encuentran sus límites en las arquitecturas de sistemas jerárquicos y gerenciales de organización, de simplificación y estandarización de procesos que refuerzan el statu quo. El resultado es la reducción de la diversidad y el consiguiente aumento de la fragilidad general del sistema. Por otro lado, podemos ver una ola creciente de innovación (innovación social, pública, labs y gobierno abierto) que se mueve en la dirección opuesta, con actores pequeños y conectados que experimentan sistemas más abiertos, flexibles, relacionados con el contexto y altamente diversificados. Esta tensión entre estructuras anteriores y emergentes puede ser de gran relevancia para pensar el proceso de consolidación de un laboratorio de innovación pública u otros procesos de innovación como nuevas políticas públicas. Para ello se hace relevante comprender la dinámica de cambio, es decir, entender la estructura y los patrones de las interacciones dentro de cada subsistema y entre ellos para explorar e incrementar su resiliencia y la capacidad de transformación.
Está vinculado a la resiliencia porque el cambio transformacional a escalas más pequeñas permite la resiliencia a mayores escalas (Folke et al., 2010) y, a la inversa, las transformaciones indeseables implican una pérdida de resiliencia. Se propone que las transformaciones puedan ser navegadas o no deliberadamente (Chapin et al., 2010) y se ha prestado especial atención a los procesos de transformación navegados activamente (por ejemplo, Olsson et al., 2006). Conceptualmente, estos procesos de transformación implican pasos claves: factores desencadenados, estar preparados o preparar activamente el sistema para el cambio; navegar una transición y gobernanza cuando se abre una ventana de oportunidad adecuada; y luego trabajar para consolidar y construir la resiliencia del nuevo régimen (Folke et al., 2005; Olsson et al., 2006; Chapin et al., 2010).
Otra visión ha destacado especialmente el papel de la innovación social (por ejemplo, Biggs et al., 2010; Antadze y Westley, 2010; Westley et al., 2011, 2013) y la agencia estratégica (Westley et al., 2013) en los procesos de transformación. En este caso, las trayectorias del cambio transformador se consideran emergentes de la interacción entre las condiciones institucionales top-down e innovaciones bottom-up (catalítica y disruptiva), apalancadas a través de agencias institucionales y redes en múltiples niveles de organización (Westley et al., 2011), como pueden ser los laboratorios de innovación pública.
La capacidad de aprendizaje y experimentación se ha entendido como una parte integral del pensamiento resiliente. La anticipación y la necesidad de avanzar, a pesar de un conocimiento imperfecto y vastas incertidumbres, son imperativas para evitar umbrales desfavorables. Aprender a lidiar con las no linealidades y otros tipos de incertidumbres, sorpresas, resistencias y experimentos flexibles para la innovación, se consideran elementos claves para navegar en los complejos cambios en un sistema. Por ello, los sistemas de gobernanza deben ser más policéntricos, flexibles, adaptables, con una capacidad real para responder al cambio y con la capacidad de aprendizaje para diseñar e implementar estrategias que superen las condiciones adversas actuales y futuras (Chapin et al., 2010).
El pensamiento de resiliencia aporta una visión sistémica a la innovación pública y ofrece herramientas para lidiar con contextos de transformación inciertos, inestables y con múltiples actores. Sin embargo, este pensamiento no ha incorporado con fuerza enfoques desde la ciencia política en los procesos de transformación (Folke, 2016; Olsson, 2014). Por tanto, se presenta una gran oportunidad para fortalecer los enfoques de innovación pública mediante la fertilización cruzada con los aportes emergentes en política pública, con el fin de que arrojen luz acerca de las capacidades necesarias para generar una infraestructura de la innovación pública.
Enfoques emergentes: el diseño de políticas
públicas y la experimentación
Dentro de los paradigmas emergentes en los estudios de política pública que están reflexionando sobre la complejidad de las políticas, podemos mencionar el enfoque de diseño (Peters, 2015; 2017; 2018) y los aportes del experimentalismo en política pública (Ansell y Bartemberg, 2016). Peters (2015) afirma que, para innovar en políticas públicas y abordar la complejidad de los problemas, primero tenemos que conceptualizar la política pública como prospectiva y experimental, a diferencia de la producción de conocimiento en ciencias sociales, que es explicativa y retrospectiva. Con este fin, propone tomar las bases del enfoque de diseño (policy design)4 que se desarrolló en los años ochenta (como ejemplos, Dryzek 1983; Bobrow y Dryzek 1987; Schön y Rein, 1984; Dryzek y Ripley, 1984; Linder y Peters, 1984; 1991) y por tanto, avanzar hacia una visión sistémica, anticipatorio y experimental de la política pública (Ackoff, 1974; Checkland, 1990), haciendo énfasis en la centralidad de los marcos interpretativos que dan forma al entender y responder al problema, que condicionan los instrumentos seleccionados y la forma en que evaluamos las políticas (Rein y Schön, 1991; Weiss 1999).
En este enfoque de diseño es posible identificar aspectos comunes. Todas estas aproximaciones plantean que el diseño de políticas públicas se ha tecnocratizado y se ha olvidado de la política. El propósito de las políticas públicas no es centrarse en objetivos sino en cambiar el comportamiento humano, su objeto son seres humanos y, por tanto, el diseño de políticas se centra en procesos, aceptando la impredictibilidad del comportamiento humano, la complejidad y la indeterminación del sistema social. Ello implica aceptar la ambigüedad e imperfección del conocimiento, por lo cual, no es posible abordar los problemas complejos del siglo XXI mediante el uso de enfoques convencionales disciplinarios, reduccionistas y compartimentados, que despolitizan el conocimiento y hace caso omiso a los valores, restando importancia a la deliberación democrática sobre valores públicos que requiere la formulación de una política pública (Peters, 2018).
Por ello, exige ser consciente de la manera en que los distintos marcos de análisis de los actores definen y discuten los problemas, y cómo estos chocan, convergen y cambian. Estos marcos de análisis traducidos en discursos tienen fuerte énfasis en qué priorizamos y en qué instrumentos de políticas elegimos. Por tanto, la fundamentación de la política no puede basarse solo en la evidencia, sino que también se basa en los valores que están implícitos en el propio discurso y accionar. Schön y Rein, (1994) definen los marcos como estructuras de creencia, percepción y apreciación que subyacen en las posiciones políticas. Es decir, la forma de seleccionar, organizar, interpretar y dar sentido a una realidad compleja para proporcionar guías para saber, analizar, persuadir y actuar. Los marcos vienen como historias cortas o metáforas que hacen un reclamo ontológico de qué es ‘y’, y se refiere explícitamente o implícitamente a un salto normativo entre lo que es y lo que debería ser (Schön y Rein, 1994).
Una segunda característica común es que el enmarque de una política siempre ocurre en un contexto animado. Cuando se modifica alguna dimensión del contexto (interna, externa, global), puede ser que la política ya no funcione. El diseño de políticas se ve como la dialéctica entre