En resumen, la innovación en el sector público se concentra en la mejora de procesos, servicios y productos con base en las dinámicas organizacionales internas del Gobierno. Allí, desde la generación de ideas hasta la implementación de estas depende únicamente de la organización y de sus funcionarios sin tener en cuenta a los demás actores y, en el caso de los ciudadanos, su interacción es unidireccional y, en el mejor de los casos, solo consultiva. El anterior balance no pretende rechazar los avances de la innovación en el sector público, ya que perseguir la eficiencia es fundamental cuando se trata de la administración de los recursos públicos. No obstante, esta lógica no transforma ningún relacionamiento del Estado con otros actores; solo los integra de manera funcional a la formulación de nuevas políticas públicas.
En cambio, con la innovación pública no solo se trata de incluir nuevos conocimientos o metodologías en el proceso administrativo, sino que se trata de orientar los procesos hacia una gobernanza colaborativa que tenga como objetivo la creación de valor público mediante la integración al proceso de la ciudadanía. Este concepto de innovación pública propone así renovar los procesos de la Administración Pública y la formulación, diseño e implementación de las políticas públicas a partir de un cambio en la relación saber-poder que sustenta el Estado, lo cual posibilitaría mayor democratización mediante la interacción de múltiples actores y saberes.
La gobernanza colaborativa como base de los procesos de innovación pública tiene sus antecedentes en el concepto de gobierno en red, que se fundamenta en la comunicación y articulación fluida entre las diferentes instituciones y niveles del Estado e incluye la integración de otros sectores al sistema (Moore, 2009). Este antecedente siembra una de las características principales de la innovación pública: la integración y participación activa, colaborativa, de diferentes actores sociales y la ciudadanía en el proceso de construcción de políticas públicas.
Debe quedar claro que no se trata de incluir nuevas perspectivas a la resolución de problemas públicos de manera consultiva o meramente formal, sino de establecer una colaboración fluida entre múltiples actores (cocreación) que puedan aportar su conocimiento, creatividad y recursos para generar una nueva solución que supere una simple sumatoria o promedio de perspectivas (Bommert, 2010, p. 4). Entender la innovación pública desde esta perspectiva implica abandonar la definición común de la innovación como un proceso o producto totalmente nuevo que surge de una invención, y más bien ampliar este concepto a cualquier conocimiento nuevo que permita nutrir una nueva forma de abordar, entender y replantear los problemas que buscamos resolver (Zurbriggen y González, 2014, p. 339). En definitiva, es introducir una nueva narrativa en la intervención de la realidad.
Lo anterior debe servirnos como punto de partida para comprender que la lógica con la cual abordamos los problemas no puede limitarse a la participación de múltiples actores, sino que se trata de lograr que su relacionamiento involucre un cambio en su racionalidad: debe ser encaminado a apartarse de las estructuras tecnocráticas y transitar hacia una nueva forma de conocimiento colectivo, que debe entenderse como un proceso deliberativo y democrático de intervención de la realidad. Esta nueva forma de relacionamiento conlleva un aspecto clave para la innovación pública: el rompimiento de la relación saber-poder clásica del Estado.
Para abordar este tema deben ser consideradas las implicaciones de ese cambio. En primer lugar, se trata de reconocer la importancia de una construcción conjunta de los problemas que se abordan y, por otro lado, el conocimiento limitado, parcial, que poseen las distintas instituciones del Estado. Asimismo, se debe considerar que el punto de partida se encuentra en el conocimiento no experto. Entonces, hay que entender que la innovación sucede al situar, reconocer y valorar el conocimiento de cada uno de los actores. En otras palabras, se trata de abordar los problemas públicos desde una perspectiva centrada en el ciudadano y no centrada en el Estado o el experto.
Innovar requiere valorar la producción de conocimiento colectivo como punto de partida para la cocreación, romper con el monopolio tradicional del conocimiento que usualmente encarnan las instituciones y el Estado (bajo el supuesto de acercarse a una realidad controlada de la que tienen total conocimiento) y, en cambio, asumir un conocimiento plural (Brugué, Blanco y Boada, 2014, p. 22).
La realidad está configurada desde diversas perspectivas que, a partir del intercambio, el disenso y el consenso, construyen conocimiento nuevo y refuerzan la idea de una construcción de lo público como un espacio común y de naturaleza política. Mediante un proceso deliberativo y participativo, este intercambio hará posible una organización distinta entre los actores, que emplee como principio organizador la colaboración entre ellos según la complejidad y la pluralidad de nuestra realidad social. Para ello es clave que los actores asuman un compromiso cívico con el proceso de generar valor público; esto incluye una ciudadanía organizada y activa y a los funcionarios en su rol de facilitadores.
La ciudadanía aparece también en un rol innovador, puesto que usualmente solo conocemos su rol como clientes o como usuarios; como administrado pasivo. En primera instancia, cuando se asume a la ciudadanía como un cliente, este debe depender aún del principio de la democracia representativa y solo toma decisiones cada vez que elige. Si este principio fracasa, continuamos en la tragicomedia del ciudadano teóricamente soberano del poder pero anulado en la toma de decisiones. Por otro lado, asumir al ciudadano como un usuario limita su posibilidad de participación a elegir un servicio o producto que se le ofrece eventualmente y lo encierra en una dinámica completamente individual (Agger y Hedensted, 2017).
La potencialidad del ciudadano como cocreador va más allá de la oportunidad de representarse directamente en la toma de decisiones con más frecuencia y sin necesidad de un intermediario para ello. Además de eso, le otorga un rol totalmente activo en la construcción del valor público y permite la entrada de un conocimiento situado y contextualizado al diseño de las políticas públicas, teniendo en cuenta que su trabajo en el proceso de cocreación implica necesariamente una lógica colectiva en la que se ven inmersos los actores (Agger y Hedensted, 2017, p. 22).
Asumir que el rol de cocreadores se limita al diseño únicamente, a pesar de que en la literatura no se diferencie frecuentemente y de manera explícita el rol que cumplen los ciudadanos, estos pueden involucrarse también en el proceso como coimplementadores, cocreadores y coproductores. En todo caso, es claro que la consecuencia de involucrar al ciudadano en estos términos genera valor público y su participación es considerada como tal en la medida en que profundiza y amplía la práctica democrática (Voorberg, Bekkers y Tummers, septiembre del 2013, p. 19). Lo anterior permite aumentar la potencialidad de un rol activo del ciudadano en más dimensiones de la política pública y, con ello, retornar una cierta legitimidad a la acción del Estado.
Para concluir, la innovación pública fundamentada en la gobernanza colaborativa debe proponerse la transformación de la relación saber-poder tradicional asumida por el Estado, a través de procesos institucionales de cocreación que deben ser necesariamente participativos y deliberativos. Eso implica un cambio en la lógica del conocimiento y la participación de múltiples actores y saberes en un abordaje transdisciplinar que favorece la construcción de lo público desde una perspectiva colectiva incluyente. Esto significa la necesidad de construir nuevas instituciones que permitan la generación de este nuevo tipo de colaboración entre funcionarios públicos y ciudadanos (Roth, 2017; 2018).
Referencias
Agger, A. y Hedensted, D. (2017). Collaborative Innovation in the Public Sector - ¿New Perspectives on the Role of Citizens? Scandinavian Journal of Public Administration, 21(3), 17-37.
Bekkers, V., Tummers, L. y Voorberg, W. (septiembre del 2013). From Public Innovation to Social Innovation in the Public Sector: A Literature Review of Relevant Drivers and Barriers. Ponencia presentada en la EGPA Conference, Edimburgo.
Bommert, B. (2010). Collaborative Innovation in the Public Sector. International Public Management