El factor fronterizo, por su parte, ha estado presente desde los primeros trabajos de Duchacek (1984; 1986), pero en aquellos el autor se centraba en el debilitamiento de la frontera por fuerzas internacionales, lo que a la postre se convertiría en una oportunidad para el desarrollo paradiplomático transfronterizo de los gobiernos no centrales. La paradiplomacia transfronteriza constituye un eje de articulación fundamental para la cooperación territorial en América Latina, debido tanto a las distancias entre los centros urbanos como a los condicionamientos geográficos y recursos naturales compartidos. Su estudio ha generado un grupo importante de trabajos que discurren sobre el isomorfismo institucional para fortalecer la paradiplomacia en diferentes contextos regionales como el Mercado Común del Sur (Mercosur), la Comunidad Andina de Naciones (CAN) o el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), así como en contextos binacionales como las fronteras de México con Estados Unidos, Guatemala o Belice.
Finalmente, el separatismo debe ser también considerado, y según Paquin y Lachapelle (2004), es una de las variables más apreciables y la más ignorada en los estudios de paradiplomacia. No obstante, los esfuerzos independentistas a través de la paradiplomacia son una forma ambiciosa de ésta (Lecours, 2002) y la que generaría reales inconvenientes con el Estado (Wolff, 2007). Es por ello que se hace una distinción entre paradiplomacia y protodiplomacia, tal y como lo hiciese Duchacek en su último trabajo (1990) y que retomaran posteriormente Philipart (1997) y Álvarez (2016).
¿Cuáles son los motivos de la actividad paradiplomática?
A diferencia de los argumentos respecto de las causas, aquellos que se focalizan en las motivaciones de la paradiplomacia son un grupo más reducido y con argumentos más consensuados. Se trata de clasificaciones a grandes rasgos que ofrecen áreas de interés o tipos de motivaciones dentro de las cuales pueden ubicarse las particularidades de cada caso. Asimismo, normalmente las actividades paradiplomáticas tienen un objetivo específico y no intereses amplios como es el caso de la política exterior de los gobiernos centrales (Keating, 2000), por ello el análisis de motivaciones resulta frecuentemente más simple.
La clasificación más difundida fue presentada por Keating (1999),13 quien propuso tres categorías: económicas, culturales y políticas; luego, él mismo (Keating, 2003) incluyó las motivaciones secesionistas dentro de las políticas, como categoría separada y bajo el nombre de protodiplomacia. Kincaid (2003) incorporó una cuarta: los asuntos transfronterizos. Posteriormente, Michelmann (2009) utilizó dos de las tres motivaciones de Keating —la económica y la política— y agregó las altruistas. Álvarez (2016) produce una nueva clasificación basada en dichos autores, agrupando las motivaciones en económicas, culturales, políticas, altruistas y fronterizas.
Las motivaciones económicas suelen ser colocadas como las más importantes (Michelmann, 1990; 2009; Keating, 2000; 2003), debido a que los ciudadanos miran primero a sus gobernadores más cercanos para reclamarles por su situación económica. A su vez, esta motivación no sólo lleva a actuar directamente en la arena internacional, sino también a participar en las negociaciones de tratados internacionales de manera indirecta. Asimismo, la búsqueda de inversiones para aumentar el crecimiento y el empleo, la apertura de nuevos mercados para los bienes producidos por firmas locales, y la recepción de transferencia de tecnología para modernizar el aparato productivo, junto con la promoción de la región como destino turístico, son motivos económicos per se para la paradiplomacia (Keating, 1999). Las regiones se vieron en parte forzadas a salir a buscar inversiones, mercados y tecnologías, debido a que, conforme las economías nacionales se enfrentaron a la globalización, sus políticas de desarrollo regional disminuyeron (Keating, 2003), generando a la postre una mayor coordinación con otras escalas, ya sean supranacionales o subnacionales / subestatales, e impactando incluso en las interpretaciones de la conceptualización sobre la gobernanza.
Las motivaciones culturales fueron originalmente expuestas en referencia a los grupos étnicos o culturales que se encontraban inmersos en Estados plurinacionales (Michelmann, 1990). El contar con una lengua o cultura propia constituía una motivación para que los gobiernos no centrales buscasen recursos y apoyo en la arena internacional, especialmente cuando el Estado fuese contrario a la particularidad cultural, o la zona de la que es originaria la lengua se encuentra en otro Estado. Ello no implica necesariamente un deseo independentista (Keating, 1999; 2000; 2003). Kincaid (2003) incorpora en este grupo también a los simples intercambios culturales, es decir, actividades que son llevadas a cabo sin fines políticos o de supervivencia identitaria.
Existen distintos tipos de motivaciones políticas, algunas atribuibles a que el mundo internacional se presenta como una vidriera para las autoridades subestatales, permitiéndoles salir en la prensa y así promover su carrera política (Michelmann, 1990). El escenario internacional ofrece a los gobernadores la oportunidad de aumentar los intereses de su comunidad, al tiempo que su perfil político personal (Michelmann, 2009). Vale la pena considerar, a modo de ejemplo, el espacio de proyección político ofrecido por la Red Mercociudades en el Mercosur. Por otro lado, la paradiplomacia también puede ser utilizada por regiones sin cohesión política, en donde los gobernadores buscan generar unidad interna a partir de la proyección internacional de la región, para posicionarse en la arena política o para darle mayor relevancia a la región y con ello poder luego reclamar más recursos internamente o en la cooperación internacional, o promoverla turísticamente (De Frantz, 2008).
Otro fuerte incentivo político para la paradiplomacia es el crecimiento de los regímenes trasnacionales de comercio, los cuales han reducido los poderes de los gobiernos no centrales, sometiéndolos a tratados en los cuales no han participado, acabando con la distinción entre política nacional e internacional (Keating, 2003). Ello ha llevado a un grupo de gobiernos subestatales a reclamar un lugar en la mesa global basado en el poder que éstos tienen como tomadores de decisiones en la agenda mundial.14 Por último, Kincaid (2003) enumera una larga serie de motivaciones políticas, que van desde reclamos de los ciudadanos por intereses particulares —como la proliferación nuclear— hasta la búsqueda de legitimidad internacional o independencia, pasando por la protección ambiental, la seguridad y la ambición de los líderes políticos, ampliando así las variables que inciden en las motivaciones políticas.
Si bien parece claro que la motivación política más directa se da en las regiones con aspiraciones nacionales o gobernadas por partidos que buscan soberanía (Keating, 2000), es necesario separar las aguas entre las actividades que persiguen la independencia y las que no. Las primeras deben ser denominadas protodiplomacia, ya sea que su objetivo directo fuese la independencia o si estuviesen preparando a la opinión pública internacional o buscando simpatizantes que estuviesen dispuestos a reconocer su independencia. En cambio, si la motivación política no es conducente a la independencia, sino más bien al reconocimiento de la región como algo más que una simple delimitación geográfica, estas actividades serán consideradas como paradiplomacia.
Las motivaciones altruistas no son nuevas en el ámbito.15 Normalmente son proyectos de cooperación en ámbitos donde algunos gobiernos no centrales cuentan con experiencia, la cual es transmitida a otras unidades subestatales de menor desarrollo relativo. Una de las grandes diferencias respecto de las motivaciones vistas con anterioridad, es que la ayuda se encuentra muchas veces institucionalizada bajo el concepto de cooperación internacional descentralizada, que es particularmente fuerte en la Unión Europea (Rhi-Sausi, 2008). Esto implica que los gobiernos no centrales no actúan solos, por el contrario, frecuentemente lo hacen como agentes de su gobierno central o bien bajo acciones articuladas con otros gobiernos no centrales de su país, de la región o de otras partes del mundo.
Finalmente, Kincaid (2003) incorpora los asuntos trasfronterizos como una última motivación, englobando los temas medioambientales que Michelmann (1990) ya había planteado. Pueden ser asuntos cotidianos y domésticos como el deambular de ganado o el tráfico automovilístico, o más sensibles como la contaminación del agua o del aire. Este tipo de asuntos pueden generar dinámicas de cooperación como los acuerdos entre provincias de Canadá y estados de los Estados Unidos, o de conflicto como la experiencia de la