La implantación del modelo neoliberal o neo-funcionalista desplazó al Estado benefactor y tuvo como guía el programa de reconversión económica conocido como Consenso de Washington, refiriéndose al acuerdo alcanzado entre funcionarios de la Reserva Federal estadounidense, las bancadas en el Congreso, el entonces presidente Ronald Reagan, los técnicos y directivos del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional (Babb, 2009). Este conjunto de medidas estuvo orientado a permitir a los países de América Latina enfrentar la crisis de la deuda externa que se venía acumulando desde los años setenta, a la vez que extendía en la región los intereses corporativos transnacionales —especialmente estadounidenses— con mayor intensidad y menos limitaciones.
Esta fórmula que construyó la nueva gestión pública consistió en la aplicación llana de medidas de política económica de forma acelerada a partir de los años ochenta. El Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional estuvieron al frente de la condicionalidad macroeconómica para la transformación que daría paso a una nueva organización mundial de la economía. Después el modelo se fue extendiendo como una tendencia mundial hacia la globalización, en este caso a la apertura de fronteras y mercados. Pues, además de aliviar la presión sobre la deuda externa de los países menos desarrollados e intermedios, se buscaba enfrentar el descenso en las tasas de retorno de beneficio del capital en los países centrales del norte tras la crisis económica acumulada a lo largo de los años setenta (Bustelo, 2003). Es en este escenario de cambios económicos y protestas sociales que emerge el marco que dará lugar a la acción internacional de los gobiernos locales en sus distintas dimensiones.
El enfoque teórico neo-funcionalista, que exalta los beneficios de la integración regional y la formación de comunidades políticas, empezó a cobrar fuerza a la luz de la experiencia exitosa de la ahora Unión Europea. Sin duda, el tránsito hacia la integración por parte de los países europeos fue una gran plataforma para la internacionalización de los gobiernos locales, primero europeos y luego de otros continentes. Como parte de este proceso gradual se habilitaron programas con fondos para la cooperación oficial descentralizada, primero entre gobiernos locales europeos y sus ex colonias, y luego con otros actores internacionales bajo una lógica de asociación más pragmática que ideológica.
A la vez que las condiciones de organización interna de la vida pública y administrativa en los Estados nacionales se fueron transformando rápidamente bajo la batuta del Consenso de Washington, más allá de las fronteras, a través de distintas conferencias y acuerdos internacionales, se abrieron nichos para la participación de una importante variedad de actores para la construcción de agendas globales, pues los gobiernos nacionales ya habían sido rebasados en asuntos tan definitivos como esenciales.
Es posible dar un par de ejemplos relevantes sobre los contenidos que integran la agenda de acción global, como el cambio climático o la defensa proactiva de los derechos humanos como valor universal. Pues como bien afirma S. Curtis (2014: 22) en relación con las ciudades globales y regiones altamente urbanizadas, éstas tienen que buscar una estrategia para enfrentar dos tensiones continuas a la vez que contrarias. Por un lado, la organización territorial multinivel —no siempre jerárquica— del poder político en los Estados nacionales y sus unidades subnacionales; y por otra parte, la forma de organización trasnacional propia del sistema económico capitalista. Una disyuntiva que frecuentemente se manifiesta en el terreno bajo los principios de la democracia versus los propósitos del capitalismo.
Aunque en sus inicios este fenómeno no parecía relevante en sí, ya entonces revelaba una serie de resultados derivados de las transformaciones estructurales, tanto dentro como fuera de los Estados nacionales. El concepto de paradiplomacia o relaciones internacionales subnacionales (Aldecoa Luzárraga y Keating, 2000; Duchacek, 1990; Dyment, 1993) hizo su aparición con contundencia en estudios académicos hacia la década de los noventa, periodo del deshielo de la Guerra Fría. La proyección de intereses desde lo local hacia otros lugares del planeta escapaba por su particularidad a los rasgos generales que dibujan la política exterior de los gobiernos nacionales, que estuvo blindada a la participación de otros actores estatales que no fueran los poderes centrales, y en especial el poder ejecutivo y sus ministerios.
Durante las siguientes décadas este fenómeno evolucionó y atrajo la atención de teóricos, estadistas y tomadores de decisiones. Fue un periodo peculiar, pues contrastaba intensamente con la rigidez en el diseño y operación de la política exterior por parte de los Estados nacionales durante la era bipolar. Entonces se abrió paso a una forma de acción pública internacional que estuvo suprimida por la hegemonía de los gobiernos centrales en los asuntos exteriores.
Entonces el concepto de paradiplomacia comenzó a asociarse con la promoción de los intereses que son propios a los gobiernos locales y sus gobernados en asuntos relativos a relaciones internacionales. Así también, la democratización que se experimentó a partir de la descentralización y la transformación de los gobiernos centrales fue ganando terreno y fue abonando cuotas de legitimidad a la acción de los gobiernos locales mediante las urnas.
Existe una gama amplia de motivaciones para la acción internacional que va desde la proyección de intereses económicos y de atracción territorial, hasta la contribución para solucionar determinada problemática común a otros actores. El aspecto económico es muy relevante en estos temas, si bien es cierto que la financiación altruista o a fondo perdido —salvo en el rubro de ayuda humanitaria— es desde hace bastante tiempo poco usual pues no alienta ciclos de desarrollo (Moyo, 2009). De hecho, el impulso a la actividad económica se concentra en la generación de infraestructura estratégica y de condiciones propicias para detonar el desarrollo territorial o sectorial.
Así, los campos estratégicos para la internacionalización de los gobiernos locales son la atracción de inversión extranjera directa (IED), el fomento de exportaciones, de la oferta de servicios turísticos, culturales y educativos, promoción de polos de competitividad o clústeres de innovación y alta tecnología. Igualmente, el apoyo gubernamental a fórmulas de asociación para la colaboración mixta entre empresas, universidades y sector social, enfocadas a potenciar su interacción con agentes extranjeros.
Hoy en día, los gobiernos locales de prácticamente todo el mundo juegan un papel definitivo en la mejora o deterioro de la calidad de vida de la población que radica en un determinado territorio. Además de las competencias de gobierno que le son propias, son socios estratégicos para la gestión territorial de las políticas públicas multinivel. Como ejemplo sirve la operación de mejores sistemas de atención social en educación, salud y cuidados de población vulnerable, así como para movilidad, seguridad pública, vivienda, inversión y empleo. Igualmente, como sabemos, los gobiernos de los estados y municipios son agentes clave para los procesos de desarrollo material con la generación de infraestructura para la habilitación de nuevas oportunidades.
De tal forma, una gran cantidad de los gobiernos locales han decidido alzar la mirada más allá de sus demarcaciones jurisdiccionales y participar de asuntos cuyo interés es compartido con otros actores públicos, privados y del sector social en el extranjero. La migración, el terrorismo, el deterioro medioambiental, la construcción de acuerdos comerciales, la no proliferación de armamento nuclear, el contrabando, son algunos ejemplos de problemáticas que exigen la interacción de agentes de diversa naturaleza y donde las autoridades subnacionales juegan un rol determinante.
El marco de acción propulsado por las condiciones señaladas, alienta la participación de los gobiernos subnacionales en asuntos internacionales en dos sentidos. Por un lado, las responsabilidades de los gobiernos locales que les son propias y que están vinculadas a la distribución de competencias en el territorio y a las políticas intergubernamentales que no les son exclusivas sino compartidas. Por otra parte, existen asuntos internacionales que permean varios sectores y actividades de los espacios locales. En este sentido, hay una fuerza que empuja a los gobiernos locales a involucrarse en cuestiones relativas a la política internacional y la gobernanza global (Ljungkvist, 2014: 33).