Figura 4.1. Enfoques para el análisis de la paradiplomacia.
Fuente: elaboración propia.
¿Qué provoca la internacionalización
de los gobiernos no centrales?
Se suele argumentar una pluralidad de causas para explicar el surgimiento de la paradiplomacia. A continuación, se revisan las principales, agrupándolas en tres grandes categorías. En primer lugar, se presentan las que responden a crisis o cambios en el sistema internacional; en segundo lugar, las relacionadas con cambios en el Estado; y finalmente, las que surgen desde el ámbito subestatal.
Respecto al sistema internacional, uno de los argumentos más frecuentes es la globalización. Si bien no se encontraba presente en la primera tipología de causas realizada por Soldatos (1990), su influencia en trabajos posteriores es indiscutida. Sobre el papel que juega en el desarrollo de la paradiplomacia, existen tres grandes posturas. Una indica que la globalización es la principal causa;1 otra, le otorga importancia pero no de manera exclusiva sino complementaria a otras razones también necesarias,2 como los procesos de regionalismo; el último grupo afirma que la globalización es sólo el contexto en que se desarrolla la actividad paradiplomática, sin ser la causa detrás de la misma.3
El segundo argumento más utilizado sobre los cambios en el sistema internacional, es el de las crisis económicas. La incapacidad mostrada por el Estado para proteger a los gobiernos no centrales de los vaivenes económicos habría obligado a éstos a buscar herramientas para defenderse y una de ellas sería la paradiplomacia. Esta interpretación tiene un basamento más bien reactivo de la paradiplomacia. En su primer trabajo, Duchacek (1984) advertía al respecto, pero no colocaba a la crisis como la causa principal, ésta jugaba más bien un rol catalizador. Dicha postura fue reforzada por Borja (1997), para quien la crisis fue la que generó el boom de la actividad paradiplomática en los setenta y ochenta. Keating y Loughlin (1997) afirman que el papel jugado por la crisis es el de un punto de inflexión entre la regionalización y el regionalismo, trasladando la movilización de las regiones subestatales desde una dinámica top-down impulsada por el gobierno central, a una bottom-up impulsada directamente por los gobiernos no centrales. En América Latina, Bernal Meza (1990) sostiene que este fenómeno ocurrió con la crisis de los ochenta, la cual habría puesto en evidencia las asimetrías territoriales al interior de los países.
El incremento de la interdependencia,4 o el reconocimiento de ésta por parte de los gobiernos no centrales, es mencionada como la tercera causal, con dos grandes líneas argumentales. La primera, surge inclusive antes del auge de la paradiplomacia, ya que a partir de los setenta las personas habrían comenzado a tomar conciencia de la interdependencia que tenían con el resto del mundo (Alger, 1977), por lo que Duchacek (1984; 1986; 1988) argumenta que este reconocimiento es la mayor causa de la paradiplomacia. Una segunda aproximación, coloca a la interdependencia con otras causas como la globalización (García Segura, 1996), o como uno de los factores que influyen en el surgimiento del fenómeno, pero no ya como el factor principal (Soldatos, 1990).
El segundo grupo de causas se relaciona con las transformaciones llevadas a cabo desde y dentro de los Estados, ya sea administrativa o económicamente, que han motivado o posibilitado el involucramiento en asuntos externos de los gobiernos no centrales. La más mencionada dentro de este grupo es la democracia, la cual tiene un impacto particular en América Latina a partir de la tercera ola de democratización en la década de los ochenta.5 No obstante, hay trabajos que indican que, si bien los procesos de democratización favorecieron el surgimiento de las actividades paradiplomáticas, el fenómeno también tiene lugar en países no democráticos como China,6 por lo que se la discute en tanto condición necesaria y exclusiva para el surgimiento de la paradiplomacia.7 Asimismo, Kincaid (2010) afirma que el principal factor causal de la paradiplomacia es la libertad de acción producida por la democracia y liberalización del mercado, colocando a la democracia como motor primario. En América Latina el argumento democrático ha demostrado ser particularmente relevante, en un contexto más general en donde la consolidación democrática devolvió mayor autonomía a los gobiernos no centrales.8 Por su parte, Cornago (2010a) afirma que las disputas fronterizas y los autoritarismos políticos habían impedido por décadas el surgimiento de gobiernos no centrales fuertes en América Latina, y esto fue lo que cambió con la consolidación de la democracia y el nuevo empuje de los esquemas de integración (Cornago, 2006). En años recientes, autores como Requejo (2010b) u Oddone (2016a) han reposicionado la tesis democrática como causa de las actividades paradiplomáticas.
La descentralización, como fenómeno político, también forma parte de este grupo y era ya advertida como causa de la paradiplomacia por Duchacek (1988). En los noventa, las mega-tendencias mundiales condujeron a la descentralización, generando una nueva geografía del poder, donde el territorio adquirió una centralidad (Huerto Romero y Madoery, 1997) que se trasladó a su proyección en la esfera internacional.9 Cornago (2010a) ha subrayado que los procesos de descentralización afectaron el régimen de la política exterior, entendido como “el conjunto de principios, reglas y normas que, formalmente reconocidos o no, establecen el límite de las opciones políticamente permisibles para un gobierno en su política exterior” (Kigley, 1987: 247) y desde la perspectiva de que
las estructuras constitucionales y las relaciones políticas internas no sólo ayudan a determinar los procesos a través de los cuales emerge la acción exterior que también pueden afectar materialmente a la propia sustancia de esas políticas y a la capacidad disponible en los gobiernos para lograr sus objetivos en el sistema internacional (Cornago, 2010a: 119).
Otros trabajos recientes presentan una postura distinta, al colocar la descentralización como una causa no directa. Por ejemplo, Barros y Silva (2007) afirman que es la paradiplomacia quien presiona para la descentralización del poder político internacional, contribuyendo así a una mayor democratización del sistema internacional.
La apertura económica y consecuente liberalización del mercado es la tercera gran transformación del Estado que es vista como causa de la paradiplomacia. Entre los primeros trabajos de esta línea se encuentra el de Thompson (1990), según quien dos de las tareas primordiales de los gobernadores en los Estados Unidos son incrementar la economía de sus estados y ofrecer oportunidades laborales a sus ciudadanos. Habría sido debido a los cambios en la economía que los gobernadores debieron extender sus esfuerzos al área internacional, a fin de cumplir con dichas funciones. El efecto de esta transformación se dio en dos niveles: por un lado, la liberalización del mercado redujo el papel del Estado; mientras que por otro, enfrentó a los gobiernos no centrales a la competencia internacional (Kincaid, 2003). Russell (2006; 2010) denomina a la corriente como globalismo, una línea de pensamiento que asegura que la gobernabilidad a nivel nacional es poco o nada efectiva en un mundo sin fronteras, por lo que el Estado ya no es funcional a las necesidades de sus partes.10 De esta forma, los gobiernos no centrales saldrían al exterior en búsqueda de inversiones para poder generar empleo, renovar la base productiva y desarrollarse económicamente.11 En América Latina, este argumento encontró fuerte eco en los trabajos de Colacrai y Zubelzú (1994; 2004), quienes, si bien indican que la internacionalización de los gobiernos no centrales en Argentina comenzó con la redemocratización, afirman que la misma tomó fuerza con el proceso de apertura económica emprendido en los noventa.12
El tercer grupo de causas se refieren a cambios o situaciones que se dan en el nivel subestatal, es decir que surgen directamente desde los gobiernos no centrales. La imitación (me-tooism) ha estado presente desde temprano como causal de la paradiplomacia. Algunos gobiernos no centrales establecieron contactos con el exterior simplemente