También es preciso subrayar que la Ley 697 de 2001 impone a las empresas de servicios públicos que presten servicios de energía eléctrica y gas el deber de imprimir “en la carátula de recibo de factura o cobro, mensajes motivando el uso racional y eficiente de la energía y sus beneficios con la preservación del medio ambiente” (art. 8.º). De acuerdo con lo anterior, y a manera de ejemplo, las facturas expedidas por la empresa suministradora de energía eléctrica en la ciudad de Bogotá no cumplen esa obligación legal.
El Ministerio de Minas y Energía, en coordinación con las entidades públicas y privadas pertinentes, debe diseñar, como dispone la ley comentada, estrategias para educar a la ciudadanía, y fomentar el uso racional y eficiente de la energía con base en campañas de información utilizando medios de comunicación masiva y otros canales idóneos. Se trata de un aspecto muy importante para involucrar a los ciudadanos consumidores de energía en el uso sostenible, pero en ese sentido aún faltan estrategias más efectivas que garanticen mayor difusión entre la población.
Aparte de la investigación, la educación y el reconocimiento, el artículo 7.º de la Ley 697 de 2001 introduce incentivos y sanciones “de acuerdo con el programa de uso racional y eficiente de la energía y demás formas de energía no convencionales, de acuerdo a las normas legales vigentes” (art. 7.4). Esta disposición específica fue desarrollada por el artículo 1.º del Decreto 2225 de 2010[11], aunque no de forma integral y amplia, que estableció como incentivo “el otorgamiento de Menciones de Honor a personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, nacionales o extranjeras, que hayan contribuido con el fomento y promoción del Uso Racional y Eficiente de la energía y demás formas de energía no convencionales”. Así, el incentivo introducido no es de carácter económico ni tiene incidencia directa en el consumo responsable de los servicios públicos domiciliarios.
Motivada esencialmente por el fenómeno de El Niño, mediante la Resolución 029 de 2016 la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CRAG) adoptó como incentivo económico un esquema de tarifas diferenciales que deberían aplicar los comercializadores minoristas en el sistema interconectado nacional para promover el ahorro voluntario entre los usuarios pertenecientes al mercado regulado. El mecanismo consistía en otorgar mensualmente un incentivo a quienes consumieran por debajo de su meta de ahorro individual, y aplicar un valor adicional para aquellos cuyo consumo excediera dicha meta. Así, se aplicaba tanto un incentivo por el ahorro como un desincentivo por el exceso en el consumo de la energía. La norma tuvo una vigencia de seis meses, y los resultados positivos fueron palpables, por lo que se plantea la conveniencia de hacer permanente ese tipo de medidas.
Otra norma que hizo énfasis en la necesidad de fomentar el consumo responsable fue el Decreto 3683 de 2003, mediante el cual el Ministerio de Minas y Energía podía contar con la participación de los distintos agentes, públicos y privados de cada una de las cadenas energéticas con el fin de orientar la promoción del Programa de Uso Racional y Eficiente de Energía y demás Formas de Energía No Convencionales (PROURE):
[…] Propender por la utilización del gas natural en el sector residencial, industrial, comercial y vehicular, de manera que se dé cumplimiento a unas metas de demanda, que establecerá el Programa de Uso Racional y Eficiente de Energía y demás Formas de Energía no Convencionales, PROURE, para ser logradas en forma gradual (art. 12d).
Recientemente la UPME presentó una propuesta de medidas de eficiencia energética con el fin de promover incentivos en el sector residencial en la que planteó otorgar incentivos tributarios tales como suprimir el IVA y deducir la renta líquida, cuando aplique, de los medidores de energía bidireccionales, así como implementar sistemas modernos de medición (avanzada o inteligente). También propuso como incentivos disminuir el impuesto predial durante los primeros tres o cinco años de funcionamiento de edificaciones con certificación energética o ambiental reconocida (LEED, EDGE, HQE, etc.), y la “exclusión de IVA y deducción de renta líquida, esta última cuando aplique, por tipo de equipo de uso final” para sustituir refrigeradores domésticos de baja eficiencia por refrigeradores de alta eficiencia para los estratos 1, 2 y 3; instalación de equipos de aire acondicionado de alta eficiencia; motores eléctricos de eficiencia alta, premium o súper premium; estufas de inducción y sus baterías de cocina asociadas; pinturas atérmicas; extractores eólicos; películas reflectivas en las ventanas; estrategias de acondicionamiento ambiental por medios naturales; sistemas fotovoltaicos residenciales y Sistemas Solares Térmicos (SST) (Ministerio de Minas y Energía y UPME, 2016: 101).
Con todo, es preciso considerar los objetivos que se proponen las normas comentadas en el contexto general del país. Si bien, la Asociación Colombiana de Generadores de Energía Eléctrica (ACOLGEN) destaca que la matriz energética del país ocupa en la región la cuarta posición en cuestiones ambientales y emisiones de GEI, y la octava en confiabilidad, unas 470.000 viviendas no tienen acceso al servicio de electricidad. Según el plan indicativo de expansión de cobertura de energía eléctrica realizado por la UPME, se requieren aproximadamente $4,3 billones para la universalización del servicio (Ministerio de Minas y Energía y UPME, 2016). De esa manera, hablar de incentivos al consumo responsable de energía con respecto a una población aproximada de 2,5 millones de ciudadanos que no acceden a ella en Colombia carece de sentido. Ante este panorama, en Colombia debería pretenderse un objetivo de cobertura universal de energía consciente y sostenible.
III. COMPROMISO DE LAS EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS EN COLOMBIA RESPECTO AL FOMENTO DEL CONSUMO RESPONSABLE
Con base en las anteriores reflexiones, y teniendo en cuenta que la situación ambiental global es crítica y que todos formamos parte del problema y por tanto debemos contribuir a la solución, cabe preguntar: ¿no sería conveniente que el legislador estableciera de forma permanente que las ESPD apliquen a sus usuarios, en el marco de la prestación del servicio, incentivos al consumo responsable y sostenible, en particular en materia de acueducto y energía? Aproximarse a la respuesta requiere responder también otras cuestiones: ¿qué tipo de incentivos se les podría exigir a las ESPD que apliquen?, ¿valdrían estas condiciones para todas las empresas que suministran los servicios públicos domiciliarios referidos?, y ¿cómo se aprecia la cuestión en relación con la libertad de empresa? En el presente apartado se intenta, desde una perspectiva jurídica, dilucidar las cuestiones planteadas.
En primer lugar, independientemente de los tipos de incentivos que los expertos en ciencias económicas consideren más eficientes y oportunos, y atendiendo a lo observado en el apartado anterior, por requerimiento legal las ESPD estarían en capacidad de aplicar a los consumidores del sector domiciliario, por un lado, mecanismos de facturación que se podrían denominar de premio y castigo, dependiendo de si el cliente ha superado o no sus objetivos individuales de consumo, tal como se preveía en la Resolución 029 de 2016 sobre tarifas diferenciales y ahorro voluntario de energía, o en la Resolución 726 de 2015 sobre uso eficiente y ahorro, y desincentivos al consumo excesivo de agua, y que tuvieron una vigencia limitada; y por otro, establecer tarifas permanentes de discriminación horaria. Los citados mecanismos pueden fomentar entre los clientes modificaciones positivas en sus patrones de consumo. No se considerarían los incentivos de tipo tributario en la medida en que van dirigidos idealmente al sector empresarial.
En segundo lugar, y con el fin de evaluar la posibilidad de exigir a las ESPD la aplicación de incentivos al consumo responsable, vale la pena detenerse someramente en la naturaleza de las empresas destinatarias de esos eventuales compromisos. La Constitución Política prevé que, además de ser asumidos por el Estado, los servicios públicos pueden ser prestados directa o indirectamente por comunidades organizadas, o por particulares, bajo la regulación, el control y la vigilancia públicos, sin perjuicio, en todo caso, de que se mantenga la potestad estatal de intervenir en su economía, como se desprende de los artículos 365 y 366[12]. Por tanto, los servicios públicos domiciliarios no son prestados exclusivamente por las ESPD. En efecto, la jurisprudencia constitucional precisa que
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