La adquisición de hábitos responsables, y los cambios en las tendencias de consumo de la sociedad son producto de un largo proceso de aprendizaje, pero por diversas razones, entre ellas la molicie, la ignorancia o el desinterés de las personas, no se da tan de prisa, por lo que es necesario crear estímulos que vayan más allá de las campañas de información y concienciación, las cuales, si bien son importantes, dan resultados a muy largo plazo. En pocas palabras, el fomento de la consciencia en el consumo parece que se logra más efectivamente a través de “tocar el bolsillo” del consumidor. Algunos ejemplos de sistemas extranjeros muestran cómo los incentivos económicos (tasas, impuestos, descuentos, etc.), producen efectos prácticamente inmediatos.
Un caso ilustrativo es el manejo de los residuos en Suiza, que ha dado lugar a altos porcentajes de reciclaje efectivo. Se trata de un sistema en el que todos los actores contribuyen, entre ellos los particulares o consumidores que obtienen un incentivo por separar los residuos en el domicilio mediante el pago de una tasa por basura recogida. Dependiendo del lugar de residencia las personas adquieren bolsas de basura municipales, o etiquetas adhesivas para pegarlas en bolsas de uso general, en las que están incluidas las tasas. Teniendo en cuenta que según su tamaño las bolsas o etiquetas cuestan entre 1 y 2.5 francos (3.000 y 7.500 COP), los consumidores se esfuerzan por separar cuidadosamente los residuos domiciliarios de manera que se aproveche la bolsa al máximo y solo para los productos no reciclables. El papel, el cartón y los residuos orgánicos son recogidos por los servicios municipales con periodicidad fija en los contenedores situados en las entradas de los hogares. Otros residuos especiales como aceites, panes, recipientes PET, CD, DVD, medicamentos, baterías y productos químicos tienen puntos de recogida en centros especialmente diseñados en cada municipio. Adicionalmente, eliminar o depositar la basura de manera incorrecta causa multas considerables. El resultado de estas medidas ha sido que los hábitos de consumo, y el comportamiento respecto de la producción de residuos, han cambiado, si bien en gran parte debido a los estímulos de tipo económico, y apenas secundariamente por convencimiento ecológico. Según datos de la Oficina Federal de Medio Ambiente (OFMA, 2109), en Suiza se recicla el 51% del total de los residuos urbanos, y específicamente el 93% del vidrio, el 91% de las latas de aluminio y el 83% de las botellas de plástico PET.
Otra medida de tipo económico es la que se ha instaurado en España relacionada con la discriminación horaria y que ha dado resultados inmediatos, tal como sucede en Suiza, donde la tarifa de la electricidad es reducida en las noches. Según lo establecido en el Real Decreto 216 del 28 de marzo de 2014[8], “por el que se establece la metodología de cálculo de los precios voluntarios para el pequeño consumidor de energía eléctrica y su régimen jurídico de contratación”, desde abril de 2014 el Ministerio de Industria, Energía y Turismo ha impuesto en el mercado regulado un precio mayorista para el kWh. Esta medida implica que el coste de la energía varía cada hora del día y cada día de la semana, de manera que las comercializadoras ofrecen la posibilidad de contratar una tarifa que discrimine entre horas de mayor y menor consumo. Esta modalidad de facturación conlleva la modificación de hábitos de consumo, y a su vez una forma efectiva de ahorrar energía y reducir los costos.
a. INCENTIVOS AL CONSUMO RESPONSABLE DEL AGUA EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO COLOMBIANO
Al igual que la energía, el uso eficiente del agua también ha adquirido relevancia a efectos de garantizar la sostenibilidad de los recursos hídricos en el mundo. Adicionalmente, a los prestadores del servicio de agua potable el uso eficiente y el ahorro de recurso les permite avanzar en la reducción del índice de agua no contabilizada (IANC) (MADS, 2018: 12).
En el marco del ordenamiento jurídico colombiano la Ley 373 de 1997, “Por la cual se establece el Programa para el uso eficiente y ahorro del agua”, tiene como propósito controlar y regular el uso del agua, así como priorizar acciones para su uso eficiente y su ahorro. En ella se definen, entre otros, los mecanismos que incentivan el uso eficiente y el ahorro del agua, y los que desestimulan el uso ineficiente. La ley señala el deber de la Comisión Reguladora de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) de las CAR y demás autoridades ambientales, de acuerdo con sus competencias, de establecer consumos básicos en función de los usos del agua, “desincentivar los consumos máximos de cada usuario y establecer los procedimientos, las tarifas y las medidas a tomar para aquellos consumidores que sobrepasen el consumo máximo fijado” (art. 7.º).
Igualmente, impone a la CRA el compromiso de definir una estructura tarifaria que incentive el uso eficiente y de ahorro del agua, y desestimule su uso irracional, bajo la vigilancia de la SSPD (art. 8.º).
De acuerdo con la Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico (MAVDT, 2010), para alcanzar el objetivo sobre la demanda se propusieron tres acciones clave: reducción, reuso, y reutilización y ahorro. Específicamente en materia de reducción se incluyen, entre otras medidas, incentivos económicos tributarios con base en el artículo 8.º de la Ley 397 de 1997, desarrollados por los Decretos 2352 de 2001 (art. 6.º) y 3172 de 2003 (art. 4 g)9; tasas por uso del agua con respaldo en el artículo 43 de la Ley 99 de 1993, desarrollado por los decretos 1076 de 2015 (art. 2.2.9.6.1.1) y 1155 de 2017[10], y el incremento progresivo del costo por consumo adicional en subzonas con escasez de agua por variabilidad climática regulado en la Resolución CRA 695 de 2014. Esta última norma fue derogada por el artículo 5.º de la Resolución 726 de 2015, “por la cual se adoptan medidas para promover el uso eficiente y ahorro del agua potable y desincentivar su consumo excesivo”, a su vez derogada por la Resolución 763 de 2016 por superarse la situación de escasez hídrica y dejándose de aplicar las medidas desincentivadoras.
Por su parte, la Resolución 1257 de 2018 “por la cual se desarrollan los parágrafos 1 y 2 del artículo 2.2.3.2.1.1.3 del Decreto 1090 de 2018, mediante el cual se adiciona el Decreto 1076 de 2015” no prevé ninguna norma específica relacionada con incentivos económicos para fomentar en los usuarios de los servicios públicos domiciliarios el uso racional y responsable del agua, como sucede con el reciente Decreto 1090 de 2018, “por el cual se adiciona el Decreto 1076 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, en lo relacionado con el Programa para el Uso Eficiente y Ahorro de Agua y se dictan otras disposiciones”.
En definitiva, se observa que los incentivos económicos al consumo responsable de agua en relación con los usuarios de servicios públicos domiciliarios se circunscriben temporalmente a épocas de crisis hídrica, y no constituyen medidas permanentes.
b. INCENTIVOS AL CONSUMO RESPONSABLE DE ENERGÍA EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO COLOMBIANO
La Ley 697 de 2001, “mediante la cual se fomenta el uso racional y eficiente de la energía, se promueve la utilización de energías alternativas y se dictan otras disposiciones”, declara el
Uso Racional y Eficiente de la Energía (URE) como un asunto de interés social, público y de conveniencia nacional, fundamental para asegurar el abastecimiento energético pleno y oportuno, la competitividad de la economía colombiana, la protección al consumidor y la promoción del uso de energías no convencionales de manera sostenible con el medio ambiente y los recursos naturales.
Así, la ley dispone que el Estado debe establecer las normas y la infraestructura necesarias para el cabal cumplimiento de los objetivos previstos en ella,
… creando la estructura legal, técnica, económica y financiera necesaria para lograr el desarrollo de proyectos concretos, URE, a corto, mediano y largo plazo, económica y ambientalmente viables asegurando el desarrollo sostenible, al tiempo que generen la conciencia URE y el conocimiento y utilización de formas alternativas de energía.
En su artículo 6.º la ley establece una obligación especial para las empresas de servicios que generen, suministren y comercialicen energía eléctrica y gas, “de realizar programas URE para los usuarios considerando el aspecto técnico y financiero del mismo y asesorar a sus usuarios para la implementación de los programas URE que deban realizar en cumplimiento de la presente ley”.