El segundo apartado discute los temas centrales de lo que suele llamarse el enfoque de arriba hacia abajo. El tercer apartado revisa las ideas más importantes del enfoque de abajo hacia arriba. El cuarto apartado analiza algunas de las propuestas que se han planteado con miras a desarrollar una tercera generación de estudios. El quinto apartado discute la posibilidad de pensar actualmente en una cuarta generación de discusiones en la materia. El sexto apartado ofrece algunas reflexiones generales sobre lo que hemos aprendido.
La implementación en la literatura sobre políticas públicas
Los orígenes del estudio de la implementación de políticas suelen asociarse con la publicación en 1973 del libro de Jeffrey Pressman y Aaron Wildavsky, Implementation: How Great Expectations in Washington Are Dashed in Oakland; Or, Why It’s Amazing that Federal Programs Work at All, This Being a Saga of the Economic Development Administration as Told by Two Sympathetic Observers Who Seek to Build Morals on a Foundation of Ruined Hopes. Como lo ha mostrado Harald Sætren (2018), en realidad antes de dicho libro ya se habían publicado algunas tesis doctorales y por lo menos un par de libros más sobre el tema (Aguilar, 2003a, 2003b). Sin embargo, la obra de Pressman y Wildavsky tuvo los elementos necesarios no solo para abrir el debate sobre este tema, sino para convertirse en un clásico de la administración y las políticas públicas: una definición clara, un estudio de caso interesante, un análisis inteligente, una serie de propuestas teóricas sugerentes y hasta un subtítulo divertido. En esos tiempos, además, Wildavsky era uno de los profesores más prestigiados en la disciplina de las políticas públicas (Wegrich, 2015).
Pero quizá la contribución fundamental del libro de Pressman y Wildavsky fue poner una nueva etapa en el centro de la discusión académica sobre administración y políticas públicas: la implementación. Frente a la tradición anglosajona que asumía que las decisiones públicas tomadas por políticos, legisladores y altos funcionarios eran simplemente acatadas por los cuerpos burocráticos del gobierno, Pressman y Wildavsky mostraron que las cosas en realidad eran mucho más complicadas. De hecho, su análisis del programa de apoyo al empleo para minorías en Oakland mostraba, más bien, que muy poco de lo que se había decidido en las altas esferas de la administración federal norteamericana se había vuelto realidad. Así, en una época en la que se estaban evaluando las contribuciones reales de los programas gubernamentales norteamericanos (los años sesenta y setenta del siglo XX; Aguilar, 2003b), el estudio de Pressman y Wildavsky evidenció que tanto académicos como formuladores de políticas habían ignorado la fase de implementación y los efectos que esta podía tener en el desempeño de la acción pública.
En términos conceptuales, y ante la ausencia de un debate previo, Pressman y Wildavsky citaron en el inicio de su texto algunas definiciones de diccionario: implementar como llevar a cabo, lograr, ejecutar, desempeñar, realizar o cumplir un propósito, e implementación como producción y como cumplimiento. Otros autores usarían después definiciones distintas, aun cuando fueran similares en su significado e implicaciones. En otro estudio pionero, Paul Sabatier y Daniel Mazmanian (2003, p. 329) apuntaron que la “función central de[l] análisis de implementación consiste en identificar los factores que condicionan el logro de los objetivos normativos a lo largo de todo el proceso”. En nuestro ámbito latinoamericano, André-Noël Roth (2014, p. 184) ha sugerido que “esta etapa es fundamental porque en ella la política, hasta entonces casi exclusivamente hecha de discursos y de palabras, se transforma en hechos concretos, en realidad palpable”. Si las propuestas de política pública plasman los ideales que se quieren alcanzar, el proceso o fase de implementación representa la cruda realidad que determina en qué medida los mismos se alcanzan o no.
Así, desde los años setenta y hasta la fecha, la implementación ha adquirido un lugar central tanto en las discusiones académicas como en las actividades gubernamentales. En el primer caso, hoy en día casi cualquier libro de texto sobre políticas públicas incluye un capítulo sobre la etapa de la implementación (Hogwood y Gunn, 1984; Fischer, Miller y Sidney, 2006; Knill y Tosun, 2012; Roth, 2014). En el segundo caso, actualmente es común encontrarse con programas de gobierno que vienen acompañados de planes de implementación, o cuando menos de algunas recomendaciones prácticas para guiar dicho proceso. Por supuesto, el consenso respecto de la importancia del tema no se ha traducido en un acuerdo sobre cuáles son los aspectos, las variables o incluso los actores que son centrales para la implementación y que, por lo tanto, ameritan estudiarse. Por el contrario, la literatura académica ha debatido de manera recurrente estas cuestiones, tal y como se describe en los siguientes apartados.
La visión de arriba hacia abajo
Además de considerarse un clásico en el tema, el libro de Pressman y Wildavsky suele presentarse como uno de los primeros textos que estudia la implementación como un asunto a comprenderse y describirse de arriba hacia abajo (top-down; Winter, 2018; Hill y Hupe, 2014). Desde esta perspectiva, el proceso implementador asume una lógica vertical, en el que el grado de éxito de la política o programa público en cuestión depende, en buena medida, de la capacidad de controlar la secuencia de actividades desde el punto de vista del diseñador inicial, el tomador de decisiones o la cabeza de la estructura jerárquica. La visión de arriba hacia abajo, como se le suele llamar en la literatura especializada, se preocupa por establecer objetivos claros, minimizar ambigüedades, aclarar funciones e instrucciones, acotar márgenes de discrecionalidad, etc.
En el estudio de Pressman y Wildvasky (1998), por ejemplo, el tema clave estaba en la complejidad de la acción conjunta, es decir los problemas que surgen cuando se deben definir cursos de acción a lo largo de la cadena de puntos de decisión que integran el proceso de implementación. Los formuladores plantean objetivos y estrategias, pero después van perdiendo el control sobre la implementación en la medida en que van interviniendo otros actores (con intereses personales o prioridades distintas). Así, lo que se planteó desde arriba (Washington D. C.) no necesariamente se cumple en la parte final de la cadena de implementación (Oakland). Por supuesto, el problema de la implementación se complica aún más si la política en cuestión es incompatible con otros compromisos previos, si hay diferencias legales o si, a pesar de que los participantes estén de acuerdo, no hay recursos suficientes.
Otros autores, como Paul Sabatier y Donald Mazmanian (2003), también trataron de acercarse al estudio de la implementación pensando en cómo controlar dicho proceso. En su intento por impulsar un desarrollo más científico del tema, Sabatier y Mazmanian se preocuparon por analizar el conjunto de variables que podían influir en el grado de éxito de la implementación. En un primer ámbito de análisis, Sabatier y Mazmanian se refieren a la tratabilidad (tractability) de los problemas públicos, que se refiere a que hay ciertos problemas que son más sencillos de atender que otros, que están definidos con mayor claridad que otros, que se originan en comportamientos más complejos que otros, etc. En clave de implementación, esto implica que algunos temas serán más tratables y, por consiguiente, que su proceso de implementación será más sencillo. En un segundo ámbito de análisis, Sabatier y Mazmanian consideraron la importancia de las leyes o decretos ejecutivos que definen los alcances, objetivos, teorías causales y demás elementos del programa o política pública a implementar.
En este punto, que refuerza la idea pionera que ya aparecía en Pressman y Wildavsky sobre el vínculo diseño-implementación, Sabatier y Mazmanian argumentan que el marco normativo estructurará y organizará (o no) de forma coherente su propio proceso de implementación. Finalmente, en un tercer ámbito de análisis, Sabatier y Mazmanian subsumieron diversas variables externas que pueden condicionar la implementación: transformaciones sociales, económicas y tecnológicas, atención de los medios de comunicación, involucramiento de grupos ciudadanos afectados, y liderazgo ejercido por quienes son responsables de cumplir (implementar) los objetivos de las políticas y los programas. A partir de estos tres ámbitos, Sabatier y Mazmanian sugerirían algunas hipótesis sobre las condiciones que podrían