Otro cambio fundamental de enfoque es requerido en la política de seguridad alimentaria y nutricional, tal como lo señala en su texto Cristóbal Silva. Esta requiere pensar el territorio y los aportes que la geografía pueda aportar a este proceso, bajo el entendido de la complejidad del territorio y de que es allí donde se concreta una reorganización productiva que dé soporte a las pretensiones de la reforma rural integral, así como a la necesaria transformación de los dispositivos institucionales de operación del Estado en el territorio.
Andrea Caballero y Tatiana Carreño ponen el acento en la necesidad de fortalecer las capacidades institucionales locales. Este proceso implica, de manera estructural, abordar las discusiones sobre la descentralización, pero reconoce que este tema no fue abordado con la contundencia requerida. Sostienen la necesidad de fortalecer el esquema de relaciones intergubernamentales, soportado en el apoyo político de las dirigencias nacionales y territoriales, y hacer lo propio con los procesos de participación.
Como cierre de la segunda sección, se presenta el texto de Santiago Leyva y Pablo Correa. A partir del análisis de los primeros dieciocho meses de implementación del Acuerdo, ellos estructuran hipótesis sobre las fallas que surgen en la implementación, que se centran en la ausencia de un modelo de implementación. También explican sus siete recomendaciones, basadas en los marcos de análisis propuestos por Pressman y Wildasky y los aportes de Bowen, que van desde el diseño de un modelo teórico de la implementación conjugado con recomendaciones de orden gestiológico, que dan cuenta de reflexiones sobre la priorización y de encadenamiento de éxitos tempranos, así como de éxitos en el largo plazo.
La tercera y última sección del libro presenta las reflexiones del profesor Oscar Oszlak sobre las implicaciones en la implementación de políticas públicas de un Estado abierto. El autor señala los retos que implican la apertura, la trasparencia, la rendición de cuentas, la participación y la innovación pública y ciudadana que ponen de presente un nuevo modelo de gobernanza pública, que debe estar a tono con los diferentes tipos de políticas públicas. De esta manera, el camino que se traza el Gobierno abierto parte de reconocer los déficits de capacidad institucional, tanto en temas de información, de coordinación y articulación institucional, como de rendición de cuentas y participación ciudadana. Su superación se plantea, entonces, como un elemento importante en la transformación de los procesos de implementación de políticas públicas, pero más aún como camino hacia la transformación del Estado.
En conjunto, las tres secciones permiten evidenciar cuatro tensiones presentadas de manera general a lo largo de las diferentes reflexiones sobre la implementación de políticas públicas, y en específico sobre la implementación del Acuerdo de Paz:
• La implementación de políticas y programas públicos como otro escenario de poder, donde la lucha política no se agota sino toma otros rumbos y matices que explican de manera importante sus dinámicas.
La tensión entre la transformación del Estado en la lógica de las capacidades institucionales como capacidades de gestión y la transformación del Estado en la lógica de las capacidades políticas.
• La tensión entre estructuras centralizadas y jerárquicas y las demandas de participación y toma descentralizada de decisiones, que pone en el centro del escenario las lógicas de concentración y asimetría en las relaciones de poder.
• Las tensiones en términos de homogeneización de los procesos de implementación y la atención de la particularidad y la diversidad territorial y social.
Dichas tensiones evidencian la complejidad de los procesos de implementación, reflejada en el resurgimiento del concepto de gobernanza usado para señalar el fin de la exclusividad gubernamental en el direccionamiento, la ejecución y el control de las acciones públicas. Esta situación requiere repensar el papel que la ciudadanía podría tener en los procesos de implementación y que la teoría clásica (en particular, la perspectiva top down) había negado (Roth, 2016, p. 168). La apuesta de la sociedad colombiana con la paz ilustra cómo la implementación no consiste en un mero proceso técnico administrativo, sino que se constituye en otro escenario de tensión y lucha política, que es preciso estudiar para permitir tanto una comprensión como una legitimación, para avanzar hacia una mayor democratización de las actividades político administrativas de implementación en América Latina, en general, y en Colombia, en particular.
Referencias
Roth, A. N. (2016). Implementación de políticas públicas. En M. I. Picazo, V. Montero y J. Simon (eds.), Diccionario de ciencia política (pp. 163-169). Concepción: Universidad de Concepción.
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* Administradora pública. Magíster en Gobierno y Asuntos Públicos. Doctora en Estudios Políticos y Relaciones Internacionales.
** Economista de la Universidad Santo Tomás, politóloga y magíster en Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia.
*** Politólogo, magíster en Ciencias Políticas y doctor en Ciencias Económicas y Sociales mención Ciencias Políticas.
Implementación de políticas públicas: una mirada a 45 años de discusiones académicas
Mauricio I. Dussauge Laguna*
DESDE LA PUBLICACIÓN DEL LIBRO CLÁSICO de Jeffrey Pressman y Aaron Wildavsky, hace casi medio siglo, la implementación ha ocupado un lugar central en las literaturas académicas sobre administración, gestión y, sobre todo, políticas públicas. La implementación de políticas se refiere al proceso por el cual las decisiones públicas se convierten en acciones públicas tangibles. O, puesto en términos coloquiales, se trata del paso de los dichos a los hechos gubernamentales. En este sentido, el estudio de la implementación importa porque nos permite conocer si los objetivos de política pública se volvieron realidad; si las organizaciones públicas son capaces de responder a las necesidades y exigencias de los ciudadanos-usuarios; y, en fin, si los Estados cuentan con las herramientas, estructuras y programas requeridos para enfrentar los retos que importan a sus sociedades. Desde una perspectiva práctica, el estudio de la implementación también es relevante porque los hallazgos sobre los problemas, las fallas, las limitaciones o los obstáculos que han enfrentado otros implementadores pueden brindar pistas útiles a quienes se encuentran preparando (u operando) un proceso de implementación.
Ahora bien, después de 45 años de discusiones sobre implementación, resulta sencillo perderse en las miles de páginas que se han escrito sobre el tema. Decenas de autores han contribuido a las conversaciones con propuestas teóricas o con descripciones de casos empíricos. Por lo tanto, para alguien que de pronto se interesa por la implementación de políticas como campo de estudio, probablemente sea complicado identificar un punto de entrada a la literatura. Por supuesto, existe ya un número importante de textos introductorios en inglés (deLeon y deLeon, 2002; Pülzl y Treib, 2007; Hill y Hupe, 2014; Winter, 2018). Para los lectores hispanohablantes, hay también algunas compilaciones que ofrecen una buena visión panorámica de esta literatura con la traducción de algunos artículos clave (Aguilar, 2003a; Pardo, Dussauge Laguna y Cejudo, 2018; Dussauge, Pardo y Cejudo, 2018). Sin embargo, en la mayoría de los casos, las introducciones han quedado desfasadas por los desarrollos en el campo de estudios; en otros, simplemente se han dejado de lado discusiones que, sin emplear el término implementación, en realidad están hablando de lo mismo.
Con base en una amplia revisión de la literatura académica sobre el tema, este capítulo pretende acercar a los interesados en la implementación de políticas públicas a sus preguntas y preocupaciones centrales, a sus autores más destacados y a sus debates teórico-analíticos fundamentales. Pero el texto también