El proceso de paz adelantado por el gobierno colombiano y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo (FARC-EP) concluye el 24 de noviembre de 2016, con la firma del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera entre el jefe del Estado colombiano, el presidente Juan Manuel Santos, y el secretario general de las FARC-EP, Rodrigo Londoño. La consolidación de este acuerdo enfrentó al Estado y a la sociedad colombiana a su implementación, con la expectativa de generar transformaciones concretas que allanen el camino para la construcción de la paz.
De ahí que la preocupación por los procesos de implementación de políticas y programas públicos considerados durante el coloquio no nace exclusivamente por la vigencia de las problemáticas que surgen alrededor de la implementación. Especialmente, sale de la preocupación que atañe no solo al Gobierno, a los políticos o a los miembros del partido Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común (FARC), sino a las comunidades afectadas directamente por el conflicto y a la ciudadanía en general. Es por lo anterior que el Coloquio Implementación de Políticas Públicas y Construcción de Paz se desenvolvió en torno a tres preocupaciones centrales: estudios y análisis de implementación de políticas y programas públicos, procesos de implementación en clave situada y la implementación de los acuerdos de paz.
Estos tres ejes, además, señalan la persistencia de temas recurrentes en la implementación, así como del surgimiento de nuevos posicionamientos que señalan su complejidad y su importancia en el logro de los propósitos institucionales, más aún en el logro de los propósitos y las expectativas sociales. Dentro de los temas recurrentes está el soporte institucional de la acción pública, que a su vez implica pensar el involucramiento de actores que respaldan la identificación de lógicas de redes y de gobernanza en la implementación, y el carácter político de esta última, que implica la continuidad de la dinámica de diversos proyectos políticos. Como temas que requieren nuevos posicionamientos desde el análisis de implementación de políticas y programas públicos, tienen que ver con la comprensión de las lógicas territoriales, la diversidad que lleva a repensar y confrontar los criterios tradicionales de enfoques diferenciales, y la comprensión de transformaciones de orden estructural y operativo.
En este sentido, el libro está estructurado en tres secciones: la primera de ellas, de orden teórico, tiene como propósito ubicar las discusiones en términos del análisis de la implementación de políticas públicas. Para ello, los textos de Mauricio Dussauge y Jenny López brindan un panorama sobre el estado del arte, mientras avanzan en problematizar los planteamientos tradicionales en términos de unas nuevas realidades. El texto de Dussauge se interroga sobre el surgimiento de una cuarta generación de estudios de implementación, en la cual las nuevas tecnologías, las lógicas de gobernanza multinivel, la rendición de cuentas y la preocupación por el servicio y la entrega (delivery) tienen un lugar importante. El texto de López, por su parte, problematiza la implementación en términos de una nueva mirada sobre la complejidad del proceso y del contexto específico colombiano.
De igual manera, los textos de Sergio Martínez y de Jonathan Murcia y James Granada dan cuenta de las discusiones sobre coordinación interinstitucional como uno de los ejes claves de la implementación de políticas y programas públicos. El trabajo de Martínez hace énfasis en una lógica neoinstitucional y neopositivista, la cual se recoge en seis factores claves del análisis de la coordinación, a saber: institucionales políticos, marco institucional general, institucionalidad organizacional, institucionalidad evaluativa e institucionalidad participativa. Sin embargo, esta mirada es cuestionada, con miras a darle paso a una reflexión sobre la coordinación y la deliberación pública como escenarios de transformación de los procesos de implementación.
El texto de Murcia y Granada aborda las redes de implementación mediante la perspectiva de las teorías interorganizacionales. Este trabajo realiza un análisis de la implementación de la Política de Atención a Víctimas del Conflicto Armado y de la Política Nacional de Vejez y Envejecimiento. Para ello, destaca las diferencias entre el nivel de coordinación interinstitucional de la implementación, dado en instancias y mecanismos de coordinación, y el nivel de coordinación en los instrumentos programáticos, sin dejar de señalar las lógicas estadocéntricas que limitan sus posibilidades de gobernanza.
El último capítulo de esta primera sección, cuya autora es Luisa Fernanda Cano, pone en el centro del debate dos asuntos supremamente relevantes en la comprensión de los procesos de políticas públicas: por un lado, el papel que desempeñan los tribunales –en el caso colombiano, el juez constitucional– en la configuración de políticas públicas; por otro lado, el análisis de la implementación de las sentencias experimentales, a partir de los aportes de los análisis de implementación de políticas públicas. Este último asunto es el centro de preocupación de sus planteamientos. Las sentencias experimentales, como lo señala la autora, implican para su implementación de un despliegue de la acción del Estado que supere una situación de vulneración de derechos. Además, comporta la intervención de varias entidades estatales e implican, de manera directa, el desarrollo de políticas públicas. De esta manera, acercarse a la implementación de estas sentencias implica acercarse a la implementación de políticas públicas. Por tanto, la autora identifica en la producción académica sobre implementación de políticas y programas públicos elementos valiosos para el análisis de implementación de sentencias del juez constitucional.
La segunda sección del libro aborda las preocupaciones sobre el proceso de implementación del Acuerdo Final, que pone a prueba tanto las capacidades del Estado como las de las FARC y de la sociedad colombiana para avanzar en la construcción de una paz estable y duradera. En este sentido, tres elementos son constantes en las ponencias: el reposicionamiento del territorio y lo local, la urgencia de la participación para la transformación, y la necesidad de cambios en los enfoques de intervención por parte del Estado en los diversos problemas sociales, que sin duda deben estar atravesados por la descentralización.
El trabajo de Edna Marisol Rodríguez y Luis Ortiz analiza los retos y desafíos institucionales de la implementación de los planes de desarrollo con enfoque territorial, como un instrumento central para el cumplimiento del Acuerdo de Paz. Hacen énfasis de manera especial en el punto 1 (Reforma Rural Integral), cuyos principales riesgos se dan por la tradición centralista y vertical de la institucionalidad colombiana y el predominio de intereses particulares. Ante ello, sugiere el establecimiento de rutas específicas, que permitan dar cuenta de los retos, entendidos como los asuntos realizables –dentro de los que se ubican: plantearse el desarrollo rural integral, avanzar a pesar de la oposición política al proceso y transformar el Estado en términos de su centralismo y de los procesos de planificación–, y abordar los desafíos, referidos a las rupturas necesarias que implican problemas estructurales –concentración de la tierra, participación, corrupción y garantía del desarrollo territorial desde las comunidades–.
De esta manera, el texto de Jeisson Riveros, Edwin Riscanevo y Angélica Cruz centra su análisis en las capacidades del Estado colombiano para cumplir lo pactado en el punto 5 (Acuerdo sobre las víctimas del conflicto). Para ello, identifica las capacidades derivadas de la experiencia del Estado colombiano en el cumplimiento de lo estipulado en la Ley 1448 de 2011, “por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”, y las contrasta con las demandas del Acuerdo Final en su punto 5. Esta perspectiva, entonces, señala elementos de análisis de la implementación a partir de los propios desarrollos del Estado colombiano en la materia, a través del análisis de cuatro dimensiones: dimensión normativa, dimensión organizacional, dimensión financiera y dimensión de gestión, para con ello dar cuenta de los logros y desafíos frente al punto 5.
El texto de Alejandra Cerón y Alejandro Ortiz propone, a partir de las perspectivas interpretativistas y deliberativa, señalar los cambios necesarios en la política de seguridad de cara a los procesos de construcción de paz. Allí, la participación de diversos grupos interesados y nuevas lógicas de coordinación permitirán una transformación de los marcos de referencia de las políticas de seguridad centradas en el control