1. El redimensionamiento del papel del Estado, que pasó de ser un Estado productor a un estado regulador.
2. Un cuestionamiento de la delimitación absoluta, de corte liberal, entre lo público y lo privado.
3. La superación de la identificación de lo público como exclusivamente estatal, que niega e invisibiliza diversos actores que asumen un papel protagónico frente a lo público entendido en sentido amplio.
4. Reconocimiento de nuevas formas de interacción y coordinación entre formas organizativas estatales, sociales y económicas, entre las cuales la gobernanza política tiene un papel privilegiado (Jessop, 1999).
Estas transformaciones trajeron consigo nuevos enfoques y análisis sobre los procesos de implementación de las políticas públicas sobre los cuales es importante y revisar sus aportes frente a las preocupaciones concretas que existen hoy sobre la implementación de los acuerdos de La Habana, que sin lugar a dudas constituyen una apuesta para la generación de transformaciones en el Estado y la sociedad colombiana. En ese sentido, son presentadas en la siguiente sección algunas de las reflexiones de orden conceptual sobre los procesos de implementación, que pueden ser útiles en el sentido señalado.
Estudios sobre implementación de políticas públicas
Los estudios sobre la implementación se han dado fundamentalmente en tres líneas. La primera de ellas está relacionada con las preocupaciones por el diseño institucional y organizacional; allí han sido centrales las discusiones sobre la relación Estado/mercado, centralización/descentralización, líneas de jerarquía, mando, niveles de coordinación y estructuras de soporte de la comunicación. Una segunda línea se refiere a la identificación de variables de éxito que, sin señalar expresamente una identificación de carácter normativo con un modelo institucional y organizacional, propenden por destacar las condiciones que aseguran la efectividad de la implementación. Una tercera línea tiene que ver con la caracterización de los modelos de implementación en función de las características propias de las políticas públicas a implementar, asunto último que no será abordado aquí.
Diseños institucionales y organizacionales
Como arriba se anotó, una primera línea de análisis en los procesos de implementación ha sido constituida por la preocupación por los diseños institucionales y organizacionales. El diseño institucional hace referencia a la matriz de normas que regulan los diferentes ámbitos sociales y que definen con ellas, las estructuras que orientan el comportamiento individual y colectivo. El diseño organizacional hace referencia a el conjunto de principios, objetivos, criterios y relaciones que soportan la acción conjunta (Pressman y Wildavsky, 1998), alrededor de un objetivo. Ahora bien, los estudios sobre diseños institucionales y organizaciones se nutren especialmente de los desarrollos en la administración, la teoría de las organizaciones y el neoinstitucionalismo (Arellano, Cabrero y Del Castillo, 2000; March y Olsen, 1997; Olson, 1992; Dimaggio y Powell, 1999).
De esta forma, los diferentes modelos en el nivel institucional se han debatido entre, por un lado, el alcance de la acción del Estado y, por otro, la acción del mercado. En esta medida, las visiones de una acción concentrada en el Estado como garante de los derechos humanos y responsable de los bienes públicos contrastarán con las críticas por su ineficiencia, por su imposibilidad de conocer las preferencias de los ciudadanos y por los vicios de los sistemas políticos. De esta manera, la opción neoliberal propone resolver tal discusión a partir de la ponderación de fallas de Estado y fallas de mercado, definiendo las fórmulas de implementación de políticas públicas bajo este esquema (Weimar and Vining, 1999). Esto dará lugar al menos a tres fórmulas: una operación total de los privados y del tercer sector, concentrando la función de seguimiento y control de la implementación; una operación bajo actores públicos y privados, que animaría las lógicas de la competencia; y, finalmente, una operación por parte del Estado que, desde esta perspectiva es la menos deseable, pero que exige para su éxito la transformación de sus diseños organizacionales incluyendo la operación de las reglas del mercado; esto es especialmente evidente en la promoción de la descentralización como instrumento que permite la inclusión de las reglas del mercado en el sistema político y en la creación de unidades públicas que actúan bajo lógicas de competencia entre ellas, o la administración de bienes públicos a través de los intentos de cuantificación y monetización de los mismos.
Entre el top-down y el bottom-up
Ahora bien, en el nivel organizacional, los modelos se debatieron inicialmente entre dos extremos que dan cuenta del nivel de concentración de la decisión y que determinan la estructura organizacional. En un extremo están los modelos de arriba hacia abajo, y en el otro los de abajo hacia arriba (Elmore, 2003a). Sin embargo, el desarrollo de la teoría de sistemas y la teoría de redes marcaron nuevas posibilidades de comprensión de las lógicas institucionales y organizacionales. En este escenario aparecen los enfoques de redes, para algunos llamados enfoques híbridos (Revuelta, 2007) o de mezclas (Parsons, 2007), los cuales dan cuenta de perspectivas de análisis de los procesos de implementación que se alejan de los dos extremos de la clasificación fuerte.
Los enfoques de arriba hacia abajo están orientados desde la perspectiva racional burocrática, donde la responsabilidad de la implementación recae de manera central en el estado, y donde la atención organizacional se centra en la norma que estructura la lógica organizacional, basada en la centralización de la decisión, la jerarquía vertical, la estandarización de procesos y las líneas de autoridad y mecanismos de control. Los diseños institucionales y organizacionales del estado de bienestar y el estado benefactor son propios del modelo de arriba hacia abajo.
De esta manera, los modelos de implementación burocráticos racionales tienen las siguientes características: existe una separación entre la política y la administración –que implica la mirada tecnocrática y operativa del proceso de implementación–, así como estructuras centralizadas y jerárquicas que pretenden cerrar las brechas entre el mandato y la operación. De ahí que la estructura de mando se traduzca en un modelo organizacional, en el cual las decisiones y la resolución de conflictos se toman en los niveles altos de la organización y del Estado central; esto invisibiliza los niveles subnacionales en la operación de la política. Ahora bien, los niveles jerárquicos dependerán, entre otros elementos, de la especialización y división del trabajo y del rango de control, lo cual debe conjugarse con una definición mínima de puntos de decisión y aprobación para asegurar una mayor probabilidad de obtener procesos de implementación efectivos (Pressman y Wildavsky, 1998).
La norma se constituye en el eje de la implementación, en tanto define las condiciones formales del ejercicio y el acceso al poder político, esto es de los aspectos formales del régimen político, así como determina los fines, límites y principios con los que operan los dispositivos que dan cuenta de la implementación de las políticas.
Las críticas al modelo de implementación de arriba hacia abajo no solo se dan en el marco de sus supuestos –ausencia de variables políticas en la implementación, altos costos organizacionales, poca capacidad de adaptarse y responder al cambio, y sacrificio del resultado por el cumplimiento formal–, sino en el marco de la crisis mundial de la década de los setenta y ochenta, que encontraron en los problemas de las burocracias estatales razones para explicar la crisis.
Modelos de abajo hacia arriba (bottom-up)
Los modelos de abajo hacia arriba están centrados en los beneficios de la descentralización como modelo institucional y organizacional, que contribuye a la eficiencia y la eficacia de la acción pública. Por tanto, estos modelos conjugan elementos de legitimidad política con niveles de eficiencia de la provisión de bienes y servicios públicos. Esta eficiencia está representada, tanto en la disminución de los costos de la movilización de recursos y de las decisiones que las acompañan, como en una mayor correspondencia entre los bienes y servicios públicos demandados y la oferta institucional.
De igual forma, los modelos de abajo hacia arriba pretenden dar cuenta de una mejora en los niveles de legitimidad