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* Profesor-Investigador de la División de Administración Pública del CIDE, México. Correo electrónico: [email protected]
El proceso de implementación: algunos elementos de orden conceptual, tareas pendientes y retos en Colombia
Jenny Elisa López Rodríguez*
Presentación
El presente documento tiene como propósito señalar la importancia del proceso de implementación de políticas públicas y evidenciar la complejidad que ha tomado en un nuevo escenario en el cual la administración pública no tiene su monopolio como lo tuvo en gran parte del siglo XX. En el caso colombiano, de manera específica, existe un componente importante diferenciador: los cambios constitucionales dados a partir de la Constitución Política de 1991. Estos no solo han obedecido a los ajustes propios de los cambios en el modelo de desarrollo, sino a las exigencias de transformación derivadas de los procesos de paz. Es importante recordar que la Constitución Política de 1991 estuvo fuertemente influenciada por los procesos de paz con las guerrillas Movimiento 19 de Abril (M-19), el Ejército Popular de Liberación (EPL), Quintín Lame y el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT).
Así, la Constitución generó tanto la posibilidad jurídica de una acción institucional con vocación al mercado como una recomposición de sus fines, al declararse la República de Colombia como un Estado social de derecho, participativo, pluralista y descentralizado. Estos elementos centrales configuran los procesos de construcción, implementación y evaluación de políticas públicas y se constituyen en la demanda actual frente a la implementación de los acuerdos de paz de La Habana. De esta manera son ejes estratégicos del Acuerdo la reforma rural integral, los procesos de justicia transicional y el acento en el respeto de los derechos de las víctimas que a su vez se constituyen en las novedades más importantes del proceso de negociación entre el Estado colombiano y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC).
Lo anterior constituye la evidencia del poco avance en los cambios estructurales propuestos en la Constitución Política de 1991 con respecto a la recomposición, no solo del régimen y del sistema político, sino de su compromiso con la justicia social. En este sentido, los retos de los procesos de implementación –que, en algunos casos, son tareas pendientes– están articulados, al menos, a tres ejes de análisis:
• Los modelos institucionales y organizacionales, que exigen cada vez más la apuesta por profundizar la descentralización. En términos estructurales, es una de sus tareas más complejas y, sin duda, conflictivas.
• Superar las falencias de los procesos de implementación vistas desde el territorio, relacionadas al menos con tres elementos importantes: el diseño institucional, las concepciones de territorio y las dinámicas territoriales.
• Transformar la perspectiva lineal de los procesos, que impiden identificar sus lógicas de simultaneidad y concurrencia.
En este sentido, el texto se estructura en tres secciones: una de orden conceptual, que da cuenta de las discusiones y reflexiones sobre el proceso de implementación; un segundo eje, que identifican identifica la importancia de los procesos de implementación de políticas públicas; y un tercer momento, que aborda las tareas pendientes y los retos de implementación de políticas públicas en Colombia y, por tanto, de los compromisos consignados en el acuerdo de La Habana.
Consideraciones generales
El proceso de implementación de las políticas públicas es el momento en el cual se da la mayor movilización de recursos de carácter social, institucional y financiero, para realizar las acciones que permitan el cumplimiento de los objetivos propuestos. En ese momento, la institucionalidad entra a desempeñar un papel importante como orientadora y responsable del desarrollo de las políticas públicas. Por lo anterior, durante mucho tiempo se consideró que la implementación de políticas públicas era un problema fundamentalmente de carácter operativo, por lo cual fue desconocida la importancia y complejidad política, social e institucional que encierra el proceso como momento de concreción de derechos, deberes, beneficios y costos sociales.
Además, los procesos de implementación son considerados por algunos estudiosos del campo de las políticas públicas como el aspecto más olvidado, al menos, a cuatro razones:
1. La dinámica del desarrollo del campo de estudio de las políticas públicas, en la cual se presentó inicialmente una gran preocupación por el diseño o formulación de la política pública.
2. El poco impacto que tienen los cambios de la implementación en el aumento del capital político en el corto plazo (Ingram, 1999).
3. La creencia arraigada según la cual la obtención de recursos económicos es una condición suficiente para la operación.
4. Las perspectivas que han minimizado, trivializado o simplificado el papel de la burocracia y los órdenes complejos de redes organizacionales públicas, privadas, del tercer sector, en sus diversos ordenes de jerarquías y de relación–nacional, subnacional, supranacional e internacional, de cooperación, colaboración, oposición etc.–.
Los estudios sobre implementación de políticas públicas, de corte fundamentalmente anglosajón, han estado ligados de manera directa con el estudio de los modelos organizacionales, en la medida en que estos definían las estrategias de intervención (Elmore, 2003a).
De acuerdo con esto, el modelo de implementación dominante durante gran parte del siglo XX fue el modelo racional burocrático (o top-down), caracterizado por niveles altos de centralización de las decisiones, bajos niveles de discrecionalidad, una concepción arraigada del arreglo formal como variable clave del éxito de los procesos de implementación, y la identificación de la institucionalidad estatal como el actor más importante en su desarrollo. Esta perspectiva sobre los procesos de política pública empieza a transformarse a partir de evidenciar los límites de la acción estatal, tanto en su eficacia como en su legitimidad. Sin duda, este asunto va a estar ligado en los países denominados de centro a la crisis del Estado de bienestar; entretanto, en América Latina, será asociado al fracaso, para algunos, o al agotamiento, para otros, del modelo de sustitución de importaciones y su correlato político-institucional: el Estado benefactor. En otras palabras, lo que estaba en juego, de fondo, era el cuestionamiento del Estado de bienestar, así como la delimitación del papel del Estado y del mercado en términos de la provisión de bienes y servicios sociales.
Junto con ello, el inicio de los procesos de evaluación de políticas públicas señalaba problemas en la formulación, pero también evidenció los problemas de la implementación y su papel decisivo en el cumplimiento de los objetivos de la política. Estos problemas identificados no solo mostraban las limitaciones del monopolio de la administración pública, sino que además evidenciaban el carácter no monolítico de esta, que exigía un esfuerzo más riguroso y profundo en los diseños de implementación.
En este marco, a finales del siglo XX, con la profundización de la mundialización y la crisis económica de los años setenta, el mundo opta por una salida de corte neoliberal. Esta parte de reconocer a la competencia como el mecanismo que conduce a la eficiencia; con ello, el mercado competitivo y la democracia liberal se convierten en los marcos institucionales de referencia en los cuales se desarrollarán las políticas públicas. Esto significa que la democracia liberal de mercado ha determinado de manera importante tanto los contenidos de las políticas –con preferencia por las de corte compensatorio sobre las de contenido estructural– y las estrategias de intervención –focalización por universalización– como los mecanismos de operación –privatización, mercados institucionales, concesiones, alianzas público-privadas, entre otras–.