Dentro de los modelos más ambiciosos propuestos para el diseño de procesos de implementación se encuentra el modelo de implementación por retroceso de Elmore (2003b). Este autor afirma que el diseño de la implementación debe partir del análisis del momento de encuentro entre decisiones privadas (familias, empresas) y acciones administrativas en la provisión y obtención de un bien o servicio. Así, el proceso de implementación toma como punto de partida el objetivo del programa o la política, el cual es definido en función de los cambios esperados en el comportamiento de los diversos actores. Posteriormente se deben resolver dos preguntas: “¿Qué capacidad tiene esta unidad para afectar el comportamiento al que apunta la política? y ¿Qué recursos requiere esta unidad para lograr ese efecto?” (Elmore, 2003b, p. 256). Estas preguntas se resuelven de manera iterativa escalando en los niveles organizacionales e institucionales de abajo hacia arriba, así las demandas de los flujos de recursos (conocimiento, autoridad, económicos, organizacionales, financieros), están en función de lograr la efectividad de la política en el punto de llegada, esto es donde se encuentra el bien y el servicio y la ciudadanía. (López Rodríguez, 2016).
En este sentido, el eje de la implementación lo constituye la estructuración de los diferentes niveles decisionales y, por tanto, de los niveles de discrecionalidad reconocidos a los diferentes actores. Así, el criterio de eficacia de la decisión es primordial, por tanto, se deben tomar decisiones en el nivel en el cual los problemas puedan ser resueltos.
La descentralización conduce necesariamente a la recomposición de los circuitos de decisión, debido al establecimiento y reconocimiento de nuevos escenarios de despliegue de las autonomías. En este punto, el reconocimiento y el ejercicio de las autonomías, es el de mayor tensión entre los diversos proyectos que promueven la descentralización como base de la implementación de las políticas públicas. Los alcances que adopta la descentralización están ligados a la estructura del régimen y del sistema político, en la medida en que establece aspectos como los niveles de gobierno, los circuitos de decisión política, la estructura de asignación de funciones y competencias, las bases de la financiación, entre otros; ello explica por qué la definición de estos elementos es central en la perspectiva de la implementación del Acuerdo de Paz de La Habana.
Modelos mixtos, híbridos o mezclas
Finalmente, entre los dos extremos están ubicados los modelos de implementación llamados mixtos, híbridos o de mezclas. Estos dan cuenta, no solo de la comprensión cambiante de la acción pública derivada de unos nuevos derroteros puestos en las necesidades del mercado capitalista, las demandas de democratización y de legitimación, sino de las limitaciones y potencialidades de la intervención directa del Estado, el cual sigue siendo una institución de concentración de poder. Por tanto, estos modelos colaborativos público-privados combinan el carácter dominante de las formas organizacionales burocráticas del Estado con la participación de los privados y organizaciones del tercer sector de orden nacional e internacional. Dentro de estos se encontrarán los enfoques de buen gobierno, enfoques de gobernanza –como la gobernanza robusta– y organizaciones policéntricas (Ostrom, 2005; López Rodríguez y Parra Hinojosa, 2010), redes (como las coaliciones promotoras de Sabatier y Jenkins-Smith, 1993: Börzel, 1997; Zurbriggen, 2011) y mezclas. De acuerdo con Parsons (2007), estos últimos son sistemas de implementación producto de la combinación de modelos de organización mercantil, burocrático/ jerárquico y de redes/comunitario.
Ahora bien, pensar estas nuevas posibilidades de implementación enriquece las posibilidades de la acción pública, especialmente las ligadas a una mayor pertinencia de la acción del Estado. Sin embargo, no superan por sí mismos los problemas de legitimidad política, eficiencia y transparencia del uso de recursos públicos o fortalecimiento de una cultura política democrática; más cuando los procesos de implementación están en el marco del desarrollo de mecanismos con vocación hacia el mercado. De esta manera, nuevamente se está ante el hecho del carácter político de los procesos de políticas, por cuanto las luchas y las tensiones políticas se revisten de nuevas formas y estrategias en el campo de la implementación.
La mirada de los procesos de implementación desde los diseños institucionales y organizacionales permite poner en el centro de la discusión los siguientes elementos:
• Análisis del régimen y del sistema político, porque determina elementos claves como la estructura y organización del Estado, niveles de descentralización, así como niveles de participación de los privados, los ciudadanos, las organizaciones sociales y comunitarias en los procesos de implementación.
• Identificación de actores institucionales y no institucionales en el proceso de implementación, tanto en el orden nacional como internacional.
• Estructura de responsabilidades, roles, competencias y funciones dentro del proceso de implementación en su nivel de gestión estratégica: la dirección del proceso de implementación en su gestión operativa, proceso de producción y entrega de los bienes y servicios.
• Modelo organizacional y lógicas de gestión estratégica y operativa.
Finalmente, en este punto es posible analizar dos elementos a la luz del inicio de la implementación de los acuerdos de La Habana: por un lado, la precariedad de las apuestas respecto a la transformación del régimen, en cuanto a la descentralización y la participación, y por otro, la ausencia de una propuesta de adecuación de la institucionalidad frente a los retos de corto y mediano plazo.
Variables de éxito
Frente a la pregunta recurrente ¿por qué fallan las políticas?, surgió una serie de reflexiones sobre los procesos de implementación que condujeron al desarrollo de modelos con elementos de orden normativo. Dichos elementos fueron constituidos en factores y condiciones de éxito que debían ser tenidos en cuenta en los procesos de implementación. La identificación de los factores o variables de éxito se presentan en consonancia con los modelos institucionales y organizacionales. Bajo una preferencia por un modelo burocrático, se privilegia el papel de la norma como factor de éxito; o bajo la preferencia de un modelo soportado en el modelo de la gerencia pública, se privilegia los mecanismos de reproducción del mercado como factor de éxito.
Ahora bien, la mirada de los procesos de implementación bajo una lógica de variables o factores de éxito permite hacer el llamado de atención sobre elementos que deben ser tenidos en cuenta, tanto en la construcción de las políticas como en el diseño de sistemas de monitoreo y seguimiento. Sin embargo, no son muy apropiados como marcos de análisis de procesos de implementación, en la medida en que no permiten comprender la lógica de estos.
Dentro de los modelos podemos encontrar los aportes de Donald Van Meter y Carl E. Van Horn; Paul A. Sabatier y Daniel A. Mazmanian, Martin Rein y Francine Rabinovitz, y Robert Stoker, así como los modelos de gobernanza, adaptación y aprendizaje.
Donald Van Meter y Carl E. Van Horn (1975)
Los autores establecieron un modelo sistémico para el estudio de la implementación, con base en una preocupación por la identificación de las razones que llevan a plantearse el buen o mal desempeño de las políticas y los programas públicos. Es decir, a indagar las razones que llevan a explicar determinados resultados obtenidos en la implementación. Su modelo recoge aportes de los estudios de la teoría de las organizaciones, evaluaciones de impacto y análisis de relaciones intergubernamentales, que lo llevan a la identificación del sistema de ejecución de políticas públicas.
Figura 1. El sistema de ejecución de las políticas.
Fuente: Van Horn y Van Meter (1975).
En el sistema se identifican seis componentes del proceso de implementación: el entorno del sistema, las demandas y recursos, el proceso de transformación, la política, los resultados y el proceso de retroalimentación. A partir de la descripción y análisis de este modelo, identificaron seis variables claves que determinan el éxito del proceso de la implementación: normas y objetivos