Tabla 1. Distribución mundial (%) del consumo de cocaína por regiones en 2015
| Región de demanda | Porcentaje |
| Estados Unidos | 34 |
| Europa Occidental | 22 |
| Latinoamérica | 22 |
| África | 8 |
| Asia | 5 |
| Ex Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas y Europa oriental | 4 |
| Canadá | 3 |
| Oceanía | 1 |
| Total | 100 |
Fuente: The Office of National Drug Control Policy–USA White House.
Acorde con el informe de la UNODC, tanto para 2017 como para 2018, esta última zona que se agrupa dentro de lo que el Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (SIMCI) denomina como región central es la más activa en el incremento de los cultivos de coca9. El paso por el Caribe levanta interrogantes sobre los flujos en el Darién, el golfo de Morrosquillo, La Guajira y San Andrés, zonas que se consideran bajo control institucional, con fuerte presencia de organismos de seguridad estatal y de Estados Unidos. La ruta involucra hoy a Centroamérica, Puerto Rico, que reexporta hacia el sur de Estados Unidos, y República Dominicana, epicentro de distribución hacia Estados Unidos, Canadá y Europa Occidental (Italia, Suiza, España y Bélgica).
El escenario externo y las drogas I: la situación con Estados Unidos
El crecimiento exponencial de cultivos de coca en Colombia, sumado al cambio de gobierno en Estados Unidos, creó las condiciones para que en el contexto bilateral se oxigene la estrategia de reducción de la oferta, por medio de la reincorporación del tema de drogas en una agenda de seguridad en la que Washington es dominante y lleva a demandar unilateralmente el restablecimiento de las aspersiones aéreas con glifosato u otro herbicida. Para avanzar en esta dirección, primero se creó un ambiente político propiciado por los mandos más duros en política de drogas, en el marco de las primeras referencias de la administración Trump frente al tema en septiembre de 2017. Allí mismo se esgrimió la amenaza de descertificación de Colombia como compromisario en las estrategias de reducción de la oferta, lo que condujo finalmente a una ampliación del acuerdo marco bilateral sobre drogas en marzo de 2018, en el que se estipula un compromiso de reducción de áreas de coca de un 50 % en cinco años10.
Desde la perspectiva colombiana, bajo este escenario que se empezó a configurar, y a pesar de que la exigibilidad de las aspersiones aún no estaba formalizada, se presionó para que fuesen erradicadas forzosamente grandes extensiones de coca, y se demandó, como indicador de éxito del programa de sustitución, la eliminación previa de los arbustos. En consecuencia, el Ministerio de Defensa de Colombia se propuso la meta de erradicar forzosamente 50.000 hectáreas en 2017, a la vez que el PNIS y la Alta Consejería para el Posconflicto se fijaron como meta la erradicación manual de una cantidad similar, por medio de la promoción inflacionaria de pactos de sustitución. De hecho, en las intervenciones públicas de los funcionarios responsables de estas instancias y entidades, miden sus resultados para proclamar el éxito de la política tomando como referencia el número de familias que firman programas de sustitución, las familias que se inscriben y enseguida lo que representan en cuanto al número de hectáreas que se erradicarán, por ser esa una condición para hacerse beneficiario de la ayuda de sostenimiento que se suministra por un año, y de eventuales apoyos para proyectos de corto y mediano plazo.
Esta situación llevó a un crecimiento exponencial de “acuerdos colectivos” (oficialmente, cerca de 120.000 familias, que reportaron 90.000 hectáreas al 15 de octubre de 2017)11. Sin embargo, hacia abril de 2018, solo 34.000 familias habían recibido apoyo alimentario, las cuales habían informado un total de 30.000 hectáreas de coca, y de esa cifra, la UNODC había podido verificar solo 7000 ha12. Esto da una idea del nivel de eficacia de la intervención institucional ante la compleja situación de las zonas cocaleras, problema que crece exponencialmente en el intento por resolver prácticamente en un año la sostenibilidad de las decenas de miles de familias con proyectos que garanticen un ingreso cierto una vez terminen las ayudas monetarias, lo que evidencia la gran debilidad institucional y política del Gobierno en su estrategia de sustitución.
El 25 de junio de 2018, en el marco de la presentación del último informe de la Casa Blanca (ONDCP) en materia de drogas donde se sitúa el comportamiento de Colombia, se precisan los puntos que empieza a demandar Washington para este país, donde aparece de nuevo la sombra de la descertificación como amenaza. En sus cifras, Washington considera que hay 209.000 hectáreas sembradas; es decir, un 11% adicional a lo registrado en el 2016, cuando se estimaba que existían unas 188.000 hectáreas. En consecuencia, la producción potencial de cocaína habría crecido otro 18 %; esto se traduce en 772 toneladas métricas en 2016 a 921 en 2017.
Bajo esa medición unilateral y sin claridad metodológica para realizarla, Washington considera como causas de la ampliación de cultivos de coca las siguientes:
• La suspensión de la erradicación aérea hace tres años y la decisión del Gobierno de no erradicar en zonas controladas por las FARC mientras avanzaba el proceso de paz.
• El bloqueo a la erradicación manual que han adelantado los cocaleros en algunas zonas del país.
• La transferencia de cultivos a parques naturales y reservas indígenas en las que es más difícil la erradicación.
El director de la Oficina para Política Antidrogas de Estados Unidos, Jim Carrol, comunicó lo siguiente frente al caso colombiano:
El mensaje del presidente Trump a Colombia es claro: este crecimiento récord tiene que dar reversa. Pese a que mejoraron los esfuerzos de erradicación, en 2017 estos fueron borrados por el aceleramiento en la producción. Este nuevo incremento es inaceptable y el gobierno debe hacer más.
De acuerdo con referencias de prensa: “el funcionario de la Casa Blanca dijo que esperaba que Colombia usara todos los métodos a su alcance, entre ellos la aspersión aérea, como estrategia para enfrentar el problema”13.
El ambiente político creado desde Estados Unidos por esta secuencia de acontecimientos potencia las narrativas internas prohibicionistas en Colombia, tanto de sectores políticos, como también institucionales. En el caso del entonces fiscal general de la nación Néstor H. Martínez, se demandó una vuelta a las acciones propias de la guerra contra las drogas, sin que la argumentación fuera contundente en la evidencia. Cuando la aspersión se redujo de 100.548 ha en 2012 a solo 47.503 ha en 2013, la tendencia a la baja de las áreas de coca se consolidó tanto para el año que se fumigó en esa intensidad, como para el año que se redujo a menos de la mitad (2013), al arrojar también 48.000 ha. Incluso en ese mismo período se repitió la paradoja de que en los departamentos en los que más se fumigó el área cocalera, crecieron más los cultivos, y aquellos en los que la aspersión se redujo, su área de coca disminuyó14. Estas dinámicas obligan a formular preguntas más complejas sobre las tendencias de los cultivos de uso ilícito y los factores aún poco explorados que intervienen en esos procesos.
Adicional a un escenario tan conflictivo, fue notoria la ausencia de una estrategia internacional del presidente Santos en materia de drogas, que se hubiese podido focalizar