En la parte dogmática, el artículo 12 establece que “Los buques destinados de una provincia a otra, no serán obligados a entrar, anclar y pagar derechos por causa de tránsito, sin que en ningún caso puedan concederse preferencias a un puerto respecto de otro, por medio de leyes o reglamentos de comercio”.
El artículo 14establece que “Todos los habitantes de la Nación gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio; a saber: …de navegar y comerciar…”.
El artículo 26, de importancia para el reparto de competencias entre nación y provincias, reza: “La navegación de los ríos interiores de la Nación es libre para todas las banderas, con sujeción únicamente a los reglamentos que dicte la autoridad nacional”.
En la parte orgánica, el artículo 75, inc. 10, atribuye al Congreso Nacional: “Reglamentar la libre navegación de los ríos interiores, habilitar los puertos que considere convenientes, y crear o suprimir aduanas”.
La política civilizadora, la que conduce al progreso, tiene a los ríos como uno de sus instrumentos vehiculizadores principales. En el artículo75, inc. 18, la llamada cláusula del progreso es fiel reflejo y síntesis constitucional del espíritu alberdiano y de sus más firmes convicciones.
Corresponde al Congreso de la Nación: Proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias, y al progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción general y universitaria, y promoviendo la industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad nacional, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la exploración de los ríos interiores, por leyes protectoras de estos fines y por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo(resaltado nuestro).
Explorar significa analizar, investigar, ver posibilidades de utilización en el marco general de la Constitución, que es el progreso.
En la reforma del año 1994, hay que considerar particularmente el artículo 124:
Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y podrán también celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al gobierno federal o el crédito público de la Nación; con conocimiento del Congreso Nacional. La ciudad de Buenos Aires tendrá el régimen que se establezca al efecto. Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio.
Artículo 121: “Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno Federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación”.
Artículo 41:
Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según establezca la ley. Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales.
Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales.
Se prohíbe el ingreso al territorio nacional de residuos, actual o potencialmente peligrosos, y de los radiactivos.
En el caso aguas interprovinciales se da el fenómeno que la doctrina llama “confluencia o concurrencia de competencias” entre la nación y las provincias. Mientras que la nación tiene competencia en lo que hace a la navegación, habilitación de puertos, comercio provincial e internacional, canalización y exploración de ríos, energía de las caídas de agua, el resto de los usos son de competencia provincial. A partir de la reforma del 94, con el artículo 41, se agrega una nueva concurrencia de jurisdicciones en lo vinculado a la protección ambiental. La cuestión se refiere a la cláusula contenida en el tercer párrafo del nuevo artículo 41. Esta expresa que “corresponde a la Nación dictar normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales”. Asimismo, manda que “Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica…”.
El tema del dominio, jurisdicción y competencia de la nación y las provincias sobre los ríos interprovinciales ha generado una larga discusión doctrinaria, jurídica y judicial que aún permanece irresuelta y que tiene impacto directo sobre su uso y protección. Lo demuestra el permanente conflicto entre Mendoza y la Pampa por el río Atuel, a pesar de contar con sentencia en la Corte Suprema de Justicia de la Nación, y el caso de la laguna la Picasa, también con sentencia en la Corte. La dificultad del saneamiento del río Matanza Riachuelo se explica por la confusión sobre las responsabilidades de las jurisdicciones con competencia en la cuenca.
Marco legal nacional
En 1994, al reformarse la Constitución Nacional, se incorporan los derechos de incidencia colectiva, entre ellos los del ambiente. En el artículo 41 se establece que
Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las delas generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley.
Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales.
Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales.
El último párrafo tiene como fuente el derecho español y alemán, que posee un sistema de estándares mínimos ambientales. Según el sistema importado, la nación establece los presupuestos mínimos ambientales y las provincias los complementan. Es un sistema extraño a nuestra tradición jurídica y a la relación jurídica tradicional entre la nación y las provincias. Es por ello por lo que a pesar de haber transcurrido bastantes años, al sistema le cuesta entrar en funcionamiento. Como decía Rudolf von Ihering (1818-1892), un derecho que no nace del fondo viviente de la sociedad donde va a aplicarse es un derecho que no se realiza, y un derecho que no se realiza no es derecho.
Como consecuencia de lo nuevo y extraño, el sistema tarda en consolidarse. En el 2002, se sanciona la Ley 25688 de presupuestos mínimos para la gestión ambiental del agua. Pero las provincias que están aguas arriba o en posición de fuerza sobre el agua se opusieron a la ley, incluso llegaron a amenazar con demandar por inconstitucionalidad ante la Corte Suprema, con el argumento de que la nación avasallaba sus derechos sobre los recursos hídricos. Esta amenaza no se concretó porque la ley fijaba un plazo para su reglamentación, el plazo se venció, no fue reglamentada, y hoy es una ley que no está operativa, o sea, no se cumple. Como contrapartida, las provincias elaboraron una serie de principios rectores de política hídrica, cuyo destino inicial era transformarse en ley. Estos principios rectores nunca pudieron convertirse en ley, con lo cual quedaron en meras declaraciones provinciales, alejados de un sano federalismo, como si las provincias fueran países independientes que no formaran parte de una unidad nacional, que se ponen de acuerdo en líneas directrices, que, de hecho y de derecho, no son