– A la reciente TJRC de Kenia le resultó difícil cumplir con los plazos establecidos en la ley que la creó, a saber, dos años, un período preparatorio de tres meses, más una extensión de seis meses52.
Es seguro concluir, entonces, que después de experiencias tempranas con duraciones de menos de doce meses, el patrón de otorgar a las comisiones de veinticuatro a treinta y seis meses de duración se ha establecido53.
Lo anterior es suficiente para ilustrar algunas de las tendencias que me interesa resaltar aquí. Incluso dejando de lado todas las funciones adicionales que se han atribuido a las comisiones de la verdad, que este artículo no ha incluido en su totalidad, queda claro que la mayoría de los elementos del mandato ha sufrido una expansión significativa. Se espera que las comisiones de la verdad aborden una gama cada vez más amplia de violaciones, que se producen durante largos períodos de tiempo, donde el significado mismo de “abordar” ha pasado de la aclaración de casos al análisis exhaustivo de contextos completos y causas subyacentes, motivando, a su vez, propuestas de reforma integral. Atando cabos, las tendencias examinadas hasta aquí aclaran algunos de los desafíos a los que se enfrentan las comisiones de la verdad hoy: instituciones que generalmente no cuentan con fondos suficientes ni con personal suficiente tanto en términos numéricos como de la necesaria combinación de competencias, que por su propia naturaleza siguen siendo débiles en términos de infraestructura y políticos, que no cuentan con mucho más tiempo del que tenían las comisiones anteriores, y cuya autoridad depende en gran medida de la capacidad de los comisionados de “atestiguar” acerca de la seriedad de las investigaciones (más que sus capacidades técnicas con respecto al diseño institucional o de otras políticas) y ahora se espera que cumplan funciones mucho más complejas, como se refleja en la lista expansiva de objetivos asignados a ellos en sus mandatos. Desde esta perspectiva, no debería sorprender que las comisiones encuentren cada vez más difícil satisfacer expectativas crecientes.
He instado a los responsables del diseño y funcionamiento de las comisiones de la verdad a que, en primer lugar, ejerzan prudencia en la redacción del mandato de las comisiones54. La prudencia aquí significa, principalmente, prestar atención a consideraciones básicas de adecuación funcional; las comisiones que están cargadas de objetivos que no tienen medios para satisfacer, predeciblemente decepcionarán expectativas. Las comisiones de la verdad fueron importantes instrumentos para la promoción de derechos humanos porque demostraron ser funcionalmente adecuadas para cumplir sus funciones básicas, cuyo cumplimiento, a su vez, fue un paso importante en los procesos de transición. Cuanto más del trabajo de una comisión se dedique a funciones que sobrepasan tanto sus capacidades como sus fuentes de autoridad y legitimidad –tal como le ocurriría a cualquier institución a la que se le asignen tareas infinitas y por lo tanto imposibles de satisfacer–, más difícil será para ella demostrar su efectividad.
Los desafíos que surgen para las comisiones por la expansión de su mandato no son los únicos que afectan a las comisiones en la actualidad. Esa lista es larga. En mi informe al Consejo de Derechos Humanos examino otros. Aquí solo mencionaré dos más, en la creencia de que están relacionados con la tendencia de las comisiones a desviarse de su misión original de investigación (fact-finding): las comisiones recientes se han visto afectadas por nombramientos discutibles. También diré algunas palabras, para terminar, sobre el pobre historial de implementación de las recomendaciones de la comisión de la verdad.
III
Algunas comisiones recientes se han visto afectadas por la controversia y la acritud acerca del nombramiento de ciertos comisionados. La naturaleza de las comisiones de la verdad –como instituciones ad hoc, con plazos y poderes limitados–, los contextos en que operan –caracterizados inevitablemente por profundas fisuras sociales–, los temas que abordan –extremos del comportamiento humano–, así como sus objetivos –en el nivel más amplio de generalidad, contribuir a la integración social a través de la afirmación de ciertas normas básicas–, todos sugieren que la selección de los comisionados es muy importante para su éxito. De hecho, no es demasiado exagerado decir que el poder de las comisiones se deriva en gran medida de la autoridad de los comisionados y, por lo tanto, que el éxito de las comisiones depende en gran medida del carácter de los nombramientos.
Ninguna comisión ha enfrentado desafíos más serios a este respecto que la Comisión de la Verdad, Justicia y Reconciliación de Kenia, cuyo presidente fue acusado de haber desempeñado algún papel en incidentes investigados por la comisión. Esto condujo a severas divisiones internas y a una prolongada batalla legal que afectó tanto el trabajo de la comisión (entre otras razones, consumiendo tiempo, uno de los recursos escasos de una comisión) como su posterior credibilidad55. La comisión de Kenia, sin embargo, no es la única que ha afrontado problemas de este tipo56.
Mucho puede decirse acerca de los procesos utilizados hasta ahora para la selección de los comisionados. En el informe al consejo trazo una distinción entre, por un lado, la selección directa, y por el otro, los procesos consultivos57. La selección directa, generalmente por la misma autoridad que establece el mandato de la comisión y sin un proceso de consultas formales, se ha utilizado en un gran número de casos, como en Argentina58, Chile59, Perú60 y Brasil61.
En el lado opuesto del espectro de la designación directa de los comisionados se encuentran los procedimientos que son de naturaleza consultiva. Estos modelos otorgan un papel formal en el proceso de selección a una variedad de partes interesadas. Con variaciones, este es el enfoque que se ha adoptado para la selección de comisionados en Sierra Leona62, Liberia63 y Kenia64. El modelo gira en torno al establecimiento de un panel de selección con lugares asignados a los representantes de diferentes partes interesadas, incluyendo organizaciones religiosas, grupos de víctimas, asociaciones profesionales, ONG o redes de ONG, etc. El panel de selección generalmente acepta nominaciones por parte del público, determina la lista de candidatos finalistas, típicamente con una clasificación de los diferentes nombres, y, por último, transmite sus recomendaciones a otra autoridad responsable de hacer los nombramientos finales. En algunos países también se requieren audiencias públicas con los preseleccionados.
Obviamente, este no es el lugar para hacer un análisis exhaustivo de los costos y los beneficios de los métodos de nombramiento directos o consultivos. Sin embargo, no sobran algunas observaciones. Primero, no hay un método de selección a prueba de fallos. Si bien la gran mayoría de los comisionados ha hecho importantes contribuciones al trabajo de las comisiones en las que han participado, ninguno de los métodos ha demostrado ser inmune, ocasionalmente, a nombramientos cuestionables.
En segundo lugar, no existe un método de selección que, junto con algunas ventajas, no implique algunos “costos”. El modelo de nombramiento directo tiene la virtud de ser expedito y de permitir que la autoridad nominadora ejerza su juicio sobre la idoneidad y la competencia sin impedimentos (lo cual, suponiendo un compromiso real por parte de la autoridad nominadora, a veces es ventajoso). Sin embargo, no hay nada en este método de selección que dé incentivos para ampliar el rango de candidatos considerados por la autoridad nominadora, un inconveniente nada insignificante.
Las razones por las cuales algunos países han gravitado hacia procesos consultivos para el nombramiento de los comisionados son múltiples. Incluyen el objetivo de aumentar la representatividad de los miembros de las comisiones, ampliar el conjunto de candidatos, fortalecer la “aceptación” (“buy in”) popular –los mismos argumentos generales (y válidos) que hablan en favor de los procedimientos consultivos en muchos dominios–. Uno de los riesgos generados por los mecanismos de selección que cuentan con una amplia participación (además del tiempo que les lleva operar65) ha recibido aún menos atención: si bien hay mucho que decir sobre el deseo de aumentar la representatividad de los comisionados, y ceteris paribus, es correcto enfatizar la importancia de seleccionar como comisionados a personas que grupos diversos puedan considerar sus representantes dentro de las comisiones, el riesgo es que los paneles de selección del tipo que se han convertido en prevalentes creen incentivos para