No hay duda, entonces, de que la lista de temas que las comisiones de la verdad deben abordar ha crecido significativamente en alcance con el tiempo.
Mandato funcional. Más impacto que la expansión en las dimensiones temporales o las temáticas de los mandatos ha sido la expansión de su mandato funcional. El elemento temático del mandato determina los temas de trabajo de una comisión. Queda todavía por especificar qué es exactamente lo que se espera que haga una comisión con respecto a esas materias. Esto es lo que la parte funcional de un mandato hace: especifica las funciones que se espera que desempeñen las comisiones. En esta dimensión también ha habido una expansión notable, y se espera que las comisiones satisfagan funciones cada vez más complejas.
En el nivel más básico, de las comisiones se esperaba que desempeñaran una función de investigación (fact-finding function). Así, el artículo 1.º del decreto que creó la Conadep de Argentina establece la comisión con el objetivo de “esclarecer los hechos relacionados con la desaparición de personas que tuvieron lugar en el país”. Dado que las desapariciones eran una violación tan frecuente en los contextos en los que se establecieron las comisiones tempranas (y este fenómeno determinó, como se vio antes, las dimensiones temáticas de algunos de los mandatos), la otra función principal que se esperaba que desempeñaran aquellas comisiones guardaba también relación con su función esclarecedora, a saber, lo que puede llamarse una función de rastreo de víctimas (victim-tracing function). Esto era crucial en países en los que la gente literalmente desaparecía y las autoridades negaban sistemáticamente saber algo sobre su destino22.
Sin embargo, es difícil enfrentar la inmensidad de las violaciones de este tipo y no ser propositivos. Aunque no formaba parte de las funciones especificadas en su mandato, la Conadep, en su informe, propuso medidas de reforma judicial y asistencia económica para los familiares de las víctimas. De esta manera, es decir, motu proprio, la comisión adquirió dos funciones adicionales, una función de reparación de la víctima y una función preventiva (centrada principalmente en las propuestas de reforma institucional). Ciertamente vale la pena recordar que todas las recomendaciones de la comisión sobre estos dos temas, reparación y prevención, caben en una sola página23. Sin embargo, mucho más importante es que, en contraste con las dos primeras funciones (esclarecimiento de hechos y rastreo de víctimas que, en teoría, podrían ser satisfechas por la comisión misma), las funciones de reparación y prevención de víctimas, en sentido estricto, no son poderes de una comisión sino meramente potencialidades; las comisiones normalmente no pueden reformar instituciones o proporcionar reparaciones –ciertamente, la Conadep no tenía esas atribuciones; a lo sumo podía hacer recomendaciones acerca de estos asuntos.
La historia posterior de las comisiones de la verdad podría organizarse en torno a la descripción del incremento de la complejidad de estas cuatro funciones, y de la atribución a las comisiones de algunas funciones nuevas. Pero también de la elisión de la diferencia entre funciones y potencialidades. Este no es el lugar para contar esa historia en detalle. El breve análisis anterior lo ofrezco como una forma de establecer una línea de base que haga más aparente la expansión posterior de los mandatos de las comisiones.
Aun la misma función de investigación de las comisiones se ha vuelto significativamente más compleja. Mientras que el Decreto 187/83 de Argentina que estableció la Conadep describe su tarea en términos sencillos (“aclarar los hechos relacionados con la desaparición de personas que tuvo lugar en el país”), el Decreto Supremo de Chile 355 (1990) describe la función de la CVR con calificativos reveladores: “aclarar de manera exhaustiva la verdad sobre las violaciones más graves de derechos humanos cometidas en los últimos años en nuestro país”24; y el cambio es aún más obvio en la Ley de Promoción de la Unidad y Reconciliación de Sudáfrica (1995), que declara que la CVR debe establecer “una imagen lo más completa posible de la naturaleza, las causas y el alcance de las violaciones graves de los derechos humanos”25. El decreto que establece la comisión de la verdad en el Perú (antes de convertirse en una comisión de la verdad y la reconciliación, lo cual obviamente implica la atribución de otra función diferente) continuó este proceso de expansión incluso en la función de investigación de los hechos cuando declaró que una de las tareas de la comisión era “Analizar las condiciones políticas, sociales y culturales, así como los comportamientos de la sociedad y las instituciones estatales que contribuyeron a la trágica situación de violencia por la que ha pasado el Perú”26. Como si esto no fuera suficiente para mostrar la transformación de la función de esclarecimiento de hechos de las comisiones, en 2005, cuando la Asamblea Legislativa Nacional de Transición de Liberia adoptó la ley que establece la CVR, describió esta función en los siguientes términos: la CVR debía investigar “La naturaleza, las causas y el alcance de las graves violaciones y abusos de los derechos humanos, incluidas las causas fundamentales, las circunstancias, los factores, el contexto, los motivos y las perspectivas que llevaron a tales violaciones”27. Finalmente, no hay mejor ilustración de la expansión de la función de esclarecimiento de los hechos de las comisiones de la verdad que la ley que establece el TJRC de Kenia, la cual, con respecto al ya inmensamente ampliado catálogo de violaciones mencionado anteriormente, describe la tarea de la comisión en términos de “Establecer un registro preciso, completo e histórico de violaciones y abusos de los derechos humanos y económicos infligidos a las personas por el Estado, las instituciones públicas y los titulares de cargos públicos, tanto en servicio como jubilados […] incluidos (1) antecedentes, circunstancias, factores y contexto de tales violaciones; (2) perspectivas de las víctimas; y (3) motivos y perspectivas de los responsables de la comisión de las violaciones” además de establecer “una imagen lo más completa posible de las causas, la naturaleza y el alcance de las violaciones graves de los derechos humanos y los derechos económicos”, incluyendo de nuevo los mismos factores contextuales y perspectivas que acabamos de mencionar. Y esto con respecto a sólo dos de las amplias categorías de violaciones de las muchas mencionadas en la misma cláusula28.
No estoy seguro de que esta trayectoria que se acaba de describir deje a las comisiones de la verdad aún en el dominio de la investigación de hechos. Es obvio que mucho antes del final de este camino, el “esclarecimiento de los hechos” (fact-finding) ya no tiene que ver con la aclaración de casos, el destino de las víctimas individuales y, quizás, cuando esté permitido y sea posible, las identidades de los responsables de estas violaciones, como el ‘esclarecimiento de los hechos’ fue entendido tradicionalmente. Más bien, “el esclarecimiento de los hechos” se convirtió en un esfuerzo por comprender de manera exhaustiva las causas, las circunstancias, los factores, el contexto y los motivos de las situaciones de violencia en todo un país. Esto, por supuesto, como los relatos históricos, es mucho más que una mera recopilación de hechos.
No me gustaría perder el enfoque en el (desafortunado) destino del esclarecimiento de los hechos en las comisiones de la verdad y, por lo tanto, simplemente describiré la forma en que las otras funciones de las comisiones de la verdad se han ampliado (en su mayor parte), ya que por supuesto estos fenómenos están relacionados: una institución peculiarmente finita en prácticamente todas las dimensiones tendrá que distribuir sus recursos, atención y las competencias de una función a otra a medida que crece su mandato. A continuación se ilustran las tendencias relacionadas con las otras funciones asignadas a las comisiones de la verdad.
Prevención. La expansión de la función de “esclarecimiento de los hechos” de las comisiones de la verdad ha sido acompañada por una expansión (al menos en teoría) de su función preventiva. Esto no ha sucedido necesariamente por diseño. Los textos fundacionales de las comisiones, los mandatos, no son particularmente precisos con respecto a mecanismos de prevención concretos o específicos (como tampoco rara vez lo son los informes de las comisiones que esos documentos crean). Más bien, el tipo de análisis amplio característico de las comisiones más recientes parece invitar propuestas de transformación igualmente amplias en nombre de la prevención. Así, las comisiones han hecho propuestas para la transformación de