I
Las comisiones de la verdad han hecho importantes contribuciones a los procesos de transición en muchos de los más de cuarenta países que han adoptado una comisión de este tipo desde los años ochenta2. Las contribuciones que han hecho las comisiones de verdad exitosas pueden describirse de muchas maneras diferentes, incluyendo las siguientes:
– Las comisiones de la verdad son un medio para satisfacer el derecho a la verdad, un derecho que tiene como sujetos tanto a individuos como a colectividades , y que en términos sustantivos incluye el derecho a conocer detalles tales como el destino de los seres queridos y la identidad de los perpetradores, igual que datos más generales, como las estructuras que permitieron las violaciones, los factores contextuales y situacionales que las hicieron posible, y en el nivel más amplio, las causas fundamentales de las violaciones3.
– Las comisiones de verdad exitosas, especialmente desde que surgió la tendencia de organizar audiencias públicas, han proporcionado una “plataforma” para que las víctimas cuenten sus historias. Incluso aquellas comisiones que no organizaron audiencias públicas han dado voz a las víctimas, a menudo miembros de grupos marginados, contribuyendo a empoderarlas y, por lo tanto, a establecer la noción de que son titulares de derechos iguales. Esta es una función que no debe ser subestimada. En muchos conflictos, las víctimas se vuelven “visibles”, adquieren un lugar en la esfera pública sólo con la implementación de medidas de justicia transicional, incluidas las comisiones de la verdad.
– Las comisiones de la verdad han beneficiado no solo a las víctimas, sino que también han contribuido a la integración social general. Las experiencias en países muy diversos muestran que el proceso de integración de sociedades divididas requiere el reconocimiento de las atrocidades, ya que de otro modo los ciclos de resentimiento y desconfianza continúan sin cesar.
– Tras las violaciones masivas y sistémicas, cuando a menudo coincide la necesidad de reformar muchas instituciones con prioridades políticas difícilmente armonizables, y con fuentes de confianza social tan débiles como escasas, las comisiones de la verdad han proporcionado información fiable sobre el ejercicio del poder estatal y el comportamiento de diferentes agentes sociales, información que ha demostrado ser útil en los procesos de reforma dirigidos a garantizar la no repetición de violaciones.
– Las comisiones de la verdad han hecho contribuciones significativas, tanto directas como indirectas, a las otras medidas que forman parte de una política integral de justicia transicional, incluidos los procesos judiciales, las reparaciones y, como se acaba de mencionar, las reformas institucionales que tienen como objetivo proporcionar garantías de no repetición.
– En el nivel más amplio de generalidad, las comisiones de la verdad, tal como los otros elementos de una política integral de justicia transicional, pueden sin duda apuntar a brindar reconocimiento a las víctimas (no sólo como víctimas sino también como derecho habientes), fomentar la confianza cívica y fortalecer la norma de derecho4.
Las comisiones de la verdad han hecho tales contribuciones a pesar de ser institucionalmente frágiles. Su fragilidad se debe al hecho de que son entidades temporales (a menudo creadas por decisión ejecutiva en lugar de acción legislativa) y a que son “apolíticas” (en el sentido estrecho y partidista, aunque no en el sentido más amplio de la política entendida como el escenario en donde se tratan asuntos que tienen que ver con el bien público). Las comisiones de la verdad no tienen apoyos políticos preexistentes ni raíces burocráticas tan profundas como aquellas de algunas de las instituciones cuyo desempeño examinan. Las comisiones exitosas de-rivan su poder –en la medida en que tiene sentido hablar de su potencial en estos términos– entre otros factores de:
– El estatus moral, la probidad de sus miembros.
– El hecho de que se crean en momentos de agitación social, cuando está claro que al menos algunos de los términos de un “contrato social” básico necesitan una revisión.
– Los temas que abordan, estrechamente relacionados con derechos fundamentales.
– Una metodología fiable.
– Apertura a la sociedad civil.
– La adopción de lo que, en términos generales, se puede llamar un enfoque incluyente y “centrado en la víctima”.
Por supuesto, las comisiones de la verdad no son iniciativas independientes; los logros que se acaban de mencionar no se producen solo por sus informes. Es crucial tener en cuenta que la revelación (insight) (lo que los informes de las comisiones de la verdad son principalmente y por sí mismos capaces de proporcionar) no es lo mismo que la transformación. De ahí la importancia de reafirmar la necesidad de fortalecer los vínculos entre la verdad y los otros elementos de una política integral de justicia transicional, incluyendo la justicia penal, las reparaciones y las garantías de no repetición, y más ampliamente, entre la justicia transicional y otras intervenciones políticas con las que por lo general coexiste pero con las cuales rara vez se coordina, incluidas las políticas de desarrollo y de seguridad5.
Seguramente, en parte debido al potencial percibido de las comisiones de la verdad, se han convertido en una respuesta habitual a los desafíos planteados por las situaciones de transición y los legados de violaciones de derechos humanos. La tendencia a establecerlas no ha disminuido. De hecho, como otras medidas de justicia transicional, las comisiones de la verdad se han convertido en respuestas “normales” tanto en transiciones postautoritarias como también en transiciones de posconflicto. De hecho, algunos países han implementado medidas de justicia transicional, no solo en ausencia de una transición política, sino durante un conflicto6. Así, las comisiones de la verdad ahora tienen la tarea frecuente de investigar violaciones graves del derecho internacional humanitario además de violaciones graves de los derechos humanos7.
A pesar de su gran potencial y de sus no insignificantes logros, las comisiones de la verdad se enfrentan actualmente a desafíos importantes, que se manifiestan de varias maneras, entre ellas:
– La incapacidad de cumplir con los plazos establecidos en los mandatos que las crean.
– Controversias en torno a la idoneidad de nombramientos de algunos comisionados, lo cual plantea serios problemas para una institución que deriva buena parte su credibilidad de la autoridad moral de quienes la dirigen.
– Una tendencia preocupante hacia la expansión del mandato de las comisiones, tanto en términos temáticos como de funciones, lo cual lleva a cuestionarse si es que una misma institución tiene todas las atribuciones necesarias para satisfacer tal expansión temática y funcional.
– Críticas frecuentes acerca de la pobre implementación de recomendaciones emanadas de comisiones de este tipo.
II
El mayor desafío que enfrentan las comisiones de la verdad de hoy se relaciona con la expansión de sus mandatos. Por “mandato” me refiero al documento fundacional de una comisión de la verdad (un decreto ejecutivo, un acto legislativo, un acuerdo de paz o un reglamento de la ONU), que establece las funciones, atribuciones y responsabilidades de la comisión que el documento establece. A menudo, especialmente en sus preámbulos, los mandatos también hacen referencia a los objetivos buscados por el establecimiento de la comisión. Para fines analíticos, y para aclarar lo que quiero decir con “la expansión de los mandatos” de las comisiones, serán útiles las siguientes categorías; los documentos fundacionales de las comisiones de la verdad normalmente definen: (1) el alcance temporal del mandato, el período durante el cual deben haber ocurrido las violaciones que son objeto de las acciones de la comisión de la verdad; (2) el mandato temático, los tipos de violaciones que la comisión está autorizada u obligada a abordar; (3) las funciones de la