Reparación de víctimas. La débil función de reparación de víctimas de algunas de las comisiones de la verdad tempranas se ha fortalecido con el tiempo, ha crecido en complejidad y ahora es un elemento básico de prácticamente todas las comisiones. La mayoría de los mandatos que establecen comisiones de la verdad les exige que hagan recomendaciones sobre la reparación de las víctimas; algunos de esos mandatos exigen específicamente recomendaciones acerca de programas complejos –es decir, programas que distribuyen un variedad de bienes tanto simbólicos como materiales (incluidos los pagos en efectivo y la prestación de servicios), y tanto a particulares como a comunidades–29. Las comisiones de la verdad han respondido a menudo articulando propuestas integrales tales como aquellas presentadas por la CVR peruana30, la TRC sudafricana31, la CAVR de Timor-Leste32, entre otras. Dado que los programas de reparaciones por lo general son proyectos a largo plazo que duran más que la vida de una comisión, y que cuanto más complejo es el programa, más pesada es su carga administrativa, hay buenas razones detrás de la tendencia continua a no hacer que las comisiones de la verdad sean responsables de la implementación de tales programas33.
Seguimiento de víctimas (victim-tracing). Quizás la única función original de las comisiones que no ha visto una expansión comparable es la función de rastreo de víctimas. En el diseño de las comisiones, a juzgar por sus mandatos, esta función no ha ganado mayor prominencia o elaboración. Como no es que haya disminuido su necesidad, encuentro este hecho desconcertante. En la mayoría de las situaciones en las que se implementan comisiones de la verdad, el destino de miles de víctimas permanece sin esclarecer y miles de cuerpos aún no se identifican, incluso cuando se han localizado fosas masivas. Por otro lado, la competencia profesional con respecto a las exhumaciones y la identificación de restos ha aumentado significativamente desde que las comisiones de la verdad se probaron por primera vez en los años ochenta. Teniendo en cuenta la contribución que pueden hacer las exhumaciones técnicas a la verdad, a los procesos de justicia, y, además, dada la importancia que tiene interculturalmente para las familias de las víctimas, e incluso para comunidades enteras, brindar sepultura adecuada a los fallecidos, sería bueno darle a esta función de rastreo de víctimas atención renovada34. Mientras que en situaciones con un gran universo de víctimas es poco probable que las comisiones de la verdad puedan, por sí mismas, asumir responsabilidad plena sobre las exhumaciones y la identificación de los restos, las comisiones de la verdad en el pasado han desempeñado un papel útil en el rastreo de las víctimas, comenzando con la identificación de los sitios de entierro35.
Además de las cuatro funciones tradicionales básicas que se acaban de mencionar, la investigación de hechos (fact-finding), el rastreo de víctimas (victim-tracing), la reparación y la prevención, a las comisiones de la verdad a menudo se les han atribuido funciones adicionales. La siguiente lista está lejos de ser exhaustiva. Incluye solo algunas de las funciones que me parecen justificar algún comentario.
Contribución a la justicia penal. Algunos mandatos, en contra de la suposición generalizada de que establecer una comisión de la verdad implica el compromiso de suspender los procesos judiciales, han requerido que las comisiones contribuyan a los esfuerzos de penalización de las violaciones. Esto puede ser ya sea proporcionando a las autoridades judiciales la información que recopilan (por ejemplo, Argentina)36 o, como en el caso de la TRC peruana, mediante la construcción activa de casos para presentarlos a las autoridades judiciales37. Por lo tanto, la opinión según la cual todas las comisiones de la verdad se han creado como sustitutos de la justicia penal y que proporcionar amnistías es una de sus funciones características o su consecuencia inevitable no es más que una percepción errónea38.
Reconciliación. La más destacada de las funciones recientes atribuidas a las comisiones de la verdad (algunas en su mismo nombre) se relaciona con la reconciliación. Esto para mí representa un ejemplo tan claro como cualquiera de la elección de la diferencia entre funciones y potencialidades. Mientras que a un alto nivel de generalidad es difícil pensar acerca de la reconciliación en ausencia de la verdad, por supuesto, no hay un camino lineal entre la verdad y la reconciliación. Incluir el término en el título de una comisión de la verdad puede generar expectativas difíciles de satisfacer. Aquí vale la pena recordar que es un error pensar que hay caminos cortos a la reconciliación. La reconciliación social, no hace falta decirlo, es un proceso complejo que requiere, además de la verdad, la implementación de justicia, reparaciones y garantías de no repetición, entre otras intervenciones39.
Corrupción. Una característica novedosa de al menos una comisión es una función de arbitraje en relación con la solución de casos individuales de corrupción. Túnez ha adoptado una ley que crea una comisión de la verdad que se encargaría de resolver, mediante arbitraje, los casos de corrupción40. Esta es una función completamente nueva para una comisión de la verdad. Predeciblemente traerá una enorme carga administrativa y también planteará riesgos significativos de reputación y credibilidad. Para resolver casos de corrupción individual se requerirán procedimientos cuasijudiciales si es que ha de garantizarse un mínimo de justicia; por lo tanto, se espera una gran carga de trabajo. Además, el arbitraje de este tipo de casos implicará una probabilidad significativa de no satisfacer las expectativas del público, que probablemente tenga aspiraciones maximalistas de recuperación y castigo, mientras que las partes principales en el arbitraje deben esforzarse por obtener resultados mutuamente aceptables; de ahí los riesgos de reputación y credibilidad. De la misma comisión que se espera que sea proactiva en términos de recomendaciones acerca de persecución penal y de procesos de exámenes de antecedentes (vetting) se espera también que actúe como órgano de arbitraje y de conciliación (settlement). Es dudoso que esta combinación de funciones dé buenos resultados41.
La conclusión principal que quiero resaltar del análisis anterior es que el mandato de las comisiones se ha expandido tanto temática como funcionalmente, y que esto ha tenido lugar a expensas de la investigación de los hechos. Para redondear esta parte del documento, vale la pena señalar que la expansión del mandato no ha sido acompañada, como procederé a mostrar, por una expansión similar de la duración de las comisiones ni del período durante el cual deben cumplir sus funciones (cada vez más complejas).
Duración. La duración de las comisiones se ha ampliado, aunque dentro de ciertos límites. Tanto la expansión que ha tenido lugar como el hecho de que esta ha encontrado un “techo” son razonables; por un lado, se supo rápidamente que no era factible otorgar a una comisión solo unos pocos meses para realizar tareas complicadas; por otro lado, como se mencionó, es también impracticable prolongar indefinidamente la duración de una comisión, sin perder una de las contribuciones características que un instrumento de este tipo puede hacer: para señalar el compromiso temprano de un régimen de transición de romper con las prácticas abusivas del pasado. Los siguientes datos ilustran la expansión en la duración de las comisiones42:
– A la Conadep de Argentina se le dieron nueve meses para completar sus tareas43;
– A la CVR de Chile, seis meses, con una posible extensión de tres meses44;
– A la Comisión de la Verdad para El Salvador, seis meses45;
– La TRC de Sudáfrica tuvo una duración de veinticuatro meses, con una extensión de tres meses46;
– La CEH de Guatemala tenía una duración de seis meses y una posible extensión de seis meses47;
– La TRC de Sierra Leona tuvo un período preparatorio de tres meses, doce meses de operaciones y una posible extensión de seis meses48;
– La CVR de Perú terminó teniendo un período de preparación de tres meses (que se extendió finalmente por treinta días adicionales), una duración de dieciocho meses, más una extensión de cinco meses49;
– La TRC de Liberia recibió un período de preparación de tres meses, dos años de operaciones, un período de cierre de tres meses y una posible extensión de tres meses50;