Este análisis de política pública se elaboró como marco conceptual que entrelaza la información detallada de cada uno de los artículos de esta publicación del Observatorio de Migraciones Internacionales del Departamento de Derecho Constitucional de nuestra alma mater.
INTRODUCCIÓN Y CONTEXTO
Mucho se ha dicho del cambio en el paradigma de la migración internacional en Colombia. Al parecer, pasar de considerarnos el país de los emigrantes, los desplazados y los refugiados en América Latina a ser el principal receptor de migrantes de la región ha sido una transición relativamente tranquila. Esto se debe principalmente a que la modificación en el flujo migratorio colombiano está ligada no solo a la crisis económica, social y política venezolana, sino a cambios sustantivos en el sistema internacional y a la manera como es visto nuestro país en el ámbito internacional. A partir de esta visión y del papel que desempeñamos en el sistema internacional, Colombia se ha dedicado a forjar un marco normativo y de política para la atención de sus flujos migratorios.
Con muchos aciertos y desaciertos, Colombia ha diseñado y puesto en marcha su política nacional de migraciones (PNM). De manera muy sorprendente, la documentación de esta parece manifestar una perspectiva optimista de los flujos migratorios y los interpreta como fuente de procesos de desarrollo. De la misma manera, opta por una perspectiva trasnacional reconociendo los nexos que existen entre quienes migran y sus territorios de salida. La constitución de la diáspora y el fortalecimiento de sus redes son en últimas lo que ha permitido evidenciar que la PNM es diaspórica al propender al establecimiento de una relación constante del Estado con sus connacionales en el exterior.
Comprensiva en cuanto a la necesidad de fortalecer y promover las dimensiones de desarrollo de la población colombiana en el exterior, en el marco de la política se habla de integración, de la promoción de una migración ordenada y de la necesidad de actualizar constantemente la información sobre la población que se encuentra en movimiento. Todo esto bajo el entendido de que los colombianos son migrantes económicos que salieron del país por la imposibilidad de romper con dificultades estructurales, pero que mantienen una relación estrecha con sus redes dentro del país.
A pesar de que se han encontrado vacíos sustanciales en la política vigente en Colombia, estos se relacionan principalmente con la poca capacidad del Estado colombiano de hacer respetar los acuerdos con otros países para la protección de su población migrante y con la profundización del problema de ausencia de información sobre quienes migran. También se reconoce que se ha recorrido un camino importante en el establecimiento de la migración como tema de agenda y de la necesidad de acción del Estado como elemento determinante para la gestión eficiente de los flujos migratorios.
Enfrentados a la migración de personas provenientes de Venezuela y reconociendo la existencia de la política nacional de migraciones, el Estado colombiano se ha encaminado a responder, desde la institucionalidad, a este nuevo paradigma. Cabe notar que esta respuesta se da en el marco de restricciones estructurales históricas del Estado colombiano, de la ausencia de capacidades y al hecho de no haber podido solucionar los problemas de información relacionados con los flujos migratorios nacionales.
I. LA MIGRACIÓN INTERNACIONAL COMO FENÓMENO QUE SE HA DE INTERVENIR EN COLOMBIA Y EL DESARROLLO DE UNA POLÍTICA PÚBLICA
Desde la independencia de Colombia se ha hablado de migración internacional en su agenda pública1. Si bien en algunos periodos la migración internacional fue relevada a ser un tema de baja importancia en el debate, hacia el año 2003 este cobró mayor visibilidad en diferentes ámbitos gubernamentales. A partir de esta fecha, y estableciendo una especie de relación entre escaladas de violencia con la salida de colombianos hacia el exterior, se habla de migración internacional como un elemento de vital importancia para algunos grupos de interés. También el aumento sostenido de los flujos de capitales entre los colombianos en el exterior y sus conexiones con el país han alimentado el debate sobre Colombia como un país emisor de migrantes. Remesas internacionales, pérdida de capital humano, fuga de cerebros y desplazamiento forzado hacia el exterior son los principales elementos que se han discutido en espacios públicos y concernientes a la sociedad civil. Entonces a partir de estos temas se decide tomar acciones concretas de parte del Estado para atender las necesidades de una población tradicionalmente relegada.
Con el fortalecimiento y profundización del debate, así como las manifestaciones de algunos grupos de interés, se decide tomar acción concreta, centralizada en un solo instrumento, para la atención de los colombianos en el exterior y los extranjeros en Colombia. A partir de ello se estructura y aprueba el Conpes 3603 de 2009[2], bautizado como Política Integral Migratoria (PIM). Este documento tiene en cuenta todos los esfuerzos previos del Estado colombiano para establecer una relación con los connacionales en el exterior, tanto por medio de las secciones consulares como de planes, programas y proyectos concretos. De la misma manera, se integran en este documento todos aquellos antecedentes institucionales, de política pública, jurídicos y constitucionales pertinentes, con el fin de unificar en una sola toda la acción del Estado dirigida a esta población. Como resultado, se obtiene un plan centralizado, interinstitucional y orientado a “[g]arantizar una atención suficiente, efectiva y coordinada sobre todas las dimensiones de desarrollo3 de la población colombiana en el exterior y los extranjeros en Colombia” (Conpes, 2003).
Ahora bien, en el proceso de consolidación de la migración internacional como tema de agenda pública, esta pasó a ser un elemento clave en la definición de la política exterior colombiana (PEC) por medio de su integración a los planes nacionales de desarrollo subsiguientes (Bonil Vaca, 2016). Esto lleva a pensar entonces que el fenómeno migratorio y los colombianos en el exterior son un grupo de interés de vital importancia para el desarrollo de las buenas y eficientes relaciones de Colombia con el mundo. De la misma manera, se busca integrar a este segmento poblacional en los procesos de desarrollo del país. Según la OIM (2018, p. 4):
La estrategia migratoria ha sido integrada en el Plan Nacional de Desarrollo de Colombia. El plan actual se llama “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por un Nuevo País” y fue emitido en 2014. Específicamente, el plan promueve acciones encaminadas a mejorar las estadísticas y el monitoreo de la migración, fortalecer la cooperación entre agencias del Gobierno y otros actores de la sociedad, favorecer la migración ordenada y el acceso a la seguridad social, entre otros aspectos […].
Con el paso del tiempo y la finalización de los recursos establecidos para la implementación de la PIM, se puso en marcha una nueva iniciativa estatal, la política nacional de migraciones (PNM). Dentro de este nuevo conjunto de planes, programas y proyectos se integraron las directrices establecidas por la PIM, los decretos que regulan la emisión de visados y la promoción de los colombianos en el exterior, entre otros. A este proyecto, integrado al quehacer de diferentes instituciones gubernamentales, se le denominó política, puesto que en ella se distingue un “[c]onjunto de acciones implementadas en el marco de planes y programas gubernamentales diseñados por ejercicios analíticos de algún grado de formalidad, en donde el conocimiento, aunado a la voluntad política y los recursos disponibles, viabilizan el logro de objetivos sociales” (Ordóñez-Matamoros, 2013).
En esta evolución, tanto normativa como de política pública, se evidencia de manera clara un desequilibrio de voluntad política para la atención de los inmigrantes. Se favorece de manera concreta la promoción de los colombianos en el exterior y se descuida la promoción de los extranjeros dentro del país, según el discurso que han manifestado