4.3. Finanse Unii Europejskiej
Na finanse UE składają się budżet ogólny, ujmujący wszystkie dochody i wydatki w jednolitym dokumencie, oraz finansowanie pozabudżetowe. Oba źródła finansowania mogą się wzajemnie uzupełniać, na co zwraca się szczególną uwagę w ostatnich okresach.
4.3.1. Budżet ogólny Unii Europejskiej
Tworzenie budżetu ogólnego jest wyrazem solidarności europejskiej, która wymaga gromadzenia odpowiedniego zasobu środków finansowych i decydowania o sposobie ich dystrybucji przez instytucje unijne.
Ważne są odpowiedzi na pytania, jakie cele powinny być finansowane z budżetu; skąd pochodzą środki finansowe; które kraje są beneficjentami netto, a które płatnikami netto do budżetu (albo więcej otrzymują niż wpłacają, albo na odwrót – więcej wpłacają niż otrzymują). Budżet unijny ma szczególny charakter, nie można go porównywać z budżetami krajowymi, ze względu na cele, którym służy, oraz wymóg równoważenia, czyli brak instytucji deficytu budżetowego. Z tego budżetu nie finansuje się klasycznych zadań krajowych, jak edukacja, służba zdrowia, pomoc społeczna, wydatki militarne itd.; finansowane są zadania ważne dla całego ugrupowania.
Podstawę określania zadań budżetowych UE stanowi agenda polityczna, czyli uzgodnienia między krajami w sprawie reguł, form i wysokości europejskiego finansowania. Oznacza to, że budżet stanowi kluczowy instrument realizacji celów polityki UE. W procedurze unijnej najpierw określane są cele i zadania, następnie – jako ich konsekwencję – planuje się dochody i wydatki budżetowe. Z tego względu dyskusja polityczna na temat zadań i procedur stanowi ważny element funkcjonowania UE. W tej dyskusji ścierają się różne interesy narodowe, a także oczekiwania krajowe z potrzebami wspólnotowymi.
Od samego początku tworzenia wspólnego budżetu przedmiotem szczególnej dyskusji były wydatki na:
● cele wspólnej polityki rolnej;
● zadania związane ze spójnością (konwergencją) społeczną i gospodarczą krajów i regionów;
● wspieranie konkurencyjności i innowacyjności;
● realizację nowych kierunków polityki wewnętrznej;
● podejmowanie działań zewnętrznych, a także bezpieczeństwa i sprawiedliwości5.
Ze względu na ewolucję zadań unijnych zmieniały się także potrzeby budżetowe i procedury zarządzania budżetem. Pojawiały się luki między rosnącymi potrzebami a możliwościami ich finansowania ze środków unijnych, co wpłynęło na kolejne reformy finansowania budżetowego, w tym na szukanie możliwości bardziej elastycznego podejścia do równoważenia budżetu.
Wieloletnie perspektywy finansowe
Od 1988 roku podstawę uchwalania rocznych budżetów stanowią wieloletnie perspektywy finansowe, określające najważniejsze zadania integracyjne uzgodnione przez kraje członkowskie i instytucje unijne. Przyjęcie perspektyw finansowych oznaczało wprowadzenie zasady wieloletniego planowania budżetowego. Pierwsza perspektywa finansowa obejmowała okres czteroletni 1988–1992, następne obejmowały już okresy siedmioletnie: 1993–1999; 2000–2006; 2007–2013; 2014–2020.
Perspektywa 2000–2006 miała szczególny charakter, gdyż objęła okres przygotowania do wielkiego rozszerzenia UE o 10 krajów oraz pierwsze lata po rozszerzeniu (2004). Perspektywa 2007–2013 była z kolei kluczowa dla realizacji wielu programów wspomagania nowych krajów członkowskich ze środków funduszy strukturalnych i funduszu spójności. W tym okresie gospodarki europejskie zostały dotknięte kryzysem finansowym, co wymagało większej elastyczności w finansach unijnych. W perspektywie 2014–2020 nacisk został położony na przyspieszenie wzrostu gospodarczego i zatrudnienia po okresie kryzysowym, poprawę konkurencyjności i innowacyjności całej unijnej gospodarki.
Przyjęcie perspektywy finansowej wiązało się z określeniem źródeł dochodów budżetowych, przy założeniu, że roczne przychody muszą całkowicie pokryć roczne wydatki, tak aby została utrzymana równowaga budżetowa. Źródła te są definiowane jako tzw. dochody własne, obejmujące źródła tradycyjne, czyli dochody z ceł i wpłaty poszczególnych krajów z VAT, oraz nowe źródła w postaci składek krajów członkowskich liczonych w procencie od dochodu narodowego brutto (DNB).
Dochody budżetowe
Obecna struktura dochodów ze źródeł własnych wygląda następująco:
● tradycyjne źródła własne – cła oraz opłaty cukrowe (14,1% ogółu dochodów), przy założeniu, że 20% dochodów z tego źródła pozostaje w budżetach krajowych;
● źródła własne oparte na podatku VAT – stawka jednolita w wysokości 0,3% naliczana od zharmonizowanej podstawy VAT wszystkich państw członkowskich (11,3% ogółu dochodów);
● źródła własne oparte na DNB – stawka jednolita naliczana od DNB państw członkowskich (73% ogółu dochodów).
Wpłaty składek do unijnego budżetu są dokonywane z budżetów krajowych.
Udział tradycyjnych źródeł, zwłaszcza ceł, systematycznie maleje ze względu na generalny spadek wysokości stawek celnych UE. Podstawowym źródłem są obecnie roczne wpłaty krajów członkowskich liczone jako procent zrealizowanej wartości DNB. Oznacza to, że wartość krajowej składki do budżetu zmienia się w miarę zmian w DNB, związanych z dynamiką wzrostu gospodarczego. Szybszy wzrost gospodarczy zwiększa wartość wpłacanej składki.
Ważną decyzją budżetową jest przyjmowanie ograniczeń dotyczących środków tworzących dochody budżetowe UE. Ograniczenia te są definiowane jako pułap środków własnych liczonych w procencie DNB całej wspólnoty. Celem ustalania pułapu jest zapewnienie odpowiedniej puli środków na realizację wspólnych zadań, jednak bez nadmiernego obciążania budżetów krajowych i europejskich podatników.
Pułap zaplanowany na 2017 rok wynosił 1,23% DNB, a na całą perspektywę finansową 2014–2020 – 1,22%. Wysokość tego pułapu jest przedmiotem krajowych uzgodnień, przy czym warto wspomnieć, że jest grupa krajów, która w negocjacjach oczekiwałaby zmniejszenia tego limitu (m.in. Wielka Brytania, Holandia), ale są też kraje, które są skłonne poprzeć większy poziom finansowania ze źródeł europejskich (Francja, nowe kraje członkowskie). Zaplanowany obecny pułap to kompromis osiągnięty w drodze konsensusu; jest on niższy od przyjmowanego w poprzednich perspektywach (1,27%). Należy jednak zaznaczyć, że pułap ten w praktyce nigdy nie został osiągnięty.
Wydatki budżetowe
Zgodnie z filozofią agendy politycznej, w budżecie ogólnym określane są obszary wydatków wraz z pułapami dla wydatków rocznych i dla całej siedmioletniej perspektywy, liczonymi w proporcji do DNB (tab. 4.2).
Tab. 4.2. Struktura wydatków budżetowych Unii Europejskiej w 2017 roku oraz w perspektywie finansowej 2014–2020 (środki na zobowiązania i na płatności) (mld euro)
Źródło: Komisja Europejska.
Trzy grupy wydatków absorbują kluczową część wydatków unijnych:
● Wydatki na cele spójności społecznej, gospodarczej i terytorialnej adresowane głównie do biedniejszych regionów,