3. Orientacja sektorowa zwiększa ogólną liczbę ustawodawstwa oraz prawdopodobieństwo wystąpienia niespójności w systemie prawnym jako całości.
Sektorowe podejście do legislacji wynika również z branżowego układu komisji sejmowych, które zazwyczaj dosyć zgodnie współdziałają z odpowiednimi resortami. Polską specyfiką jest bardzo wysoki udział (w niektórych latach przekraczający 50%) projektów poselskich w całości inicjatyw legislacyjnych. Wielokrotnie te poselskie inicjatywy są przygotowywane i inspirowane przez poszczególne ministerstwa, które omijają w ten sposób żmudny proces wewnątrzrządowych uzgodnień. Nawet jeśli nie są pobudzane przez resorty, inicjatywy poselskie zazwyczaj wyrażają określony branżowy, grupowy interes. W konsekwencji w znacznej mierze legislacja jest zorientowana na zaspokojenie partykularnych interesów, odzwierciedla siłę i wpływy układów resortowo-korporacyjnych.
Polska wciąż potrzebuje przemyślanych i zdecydowanych zmian systemowych. Ich zaplanowanie i przeprowadzenie nie jest możliwe bez przyjęcia i respektowania przez rządzące ugrupowania jasnej i spójnej koncepcji państwa i podziału władztwa państwowego między jego organy. Autorzy ostatniego raportu z serii EU-monitoring ujęli to kilkanaście lat temu następująco:
działaniom we wszystkich sferach życia publicznego powinna towarzyszyć jedna spójna wizja roli państwa w rozbiciu na „domenę” organów centralnych, organów samorządowych oraz mechanizmu rynkowego. Gdy w różnych sferach działania proporcje między tymi trzema „domenami” kształtują się wyraźnie odmiennie, to pojawiają się poważne wątpliwości co do wykonalności całego programu zmian (Marody, Wilkin 2002, s. 21).
Niewątpliwie po 2000 roku rządy nie zadały sobie trudu uzgodnienia i przyjęcia takiej jednolitej koncepcji, jaką była „Strategia dla Polski”. Dlatego różne inicjatywy programowe były nader często wypadkową przekonań i ambicji poszczególnych ministrów i w rezultacie zmierzały w przeciwnych kierunkach. Generowało to systemowy chaos i utrudniało komunikowanie się z zapleczem politycznym i opinią publiczną. Autorzy cytowanego raportu słusznie konstatują, że prowadzenie skutecznej polityki jest warunkowane uprzednim przyjęciem określonych reguł (zasad wprowadzania rozwiązań systemowych), które powinny być: (1) proste, (2) ogłaszane z wyprzedzeniem i szeroko upowszechniane, (3) przejrzyste i powszechnie zrozumiałe, (4) wiarygodne (poparte zobowiązaniem), (5) możliwe do wyegzekwowania.
Przyjęcie takich reguł porządkowałoby prace rządu i dyscyplinowało ministrów. Zapewniałoby elementarną spójność podejmowanych przedsięwzięć. Ich brak musi być rekompensowany narzucaniem dyscypliny formalnej i politycznej, przy czym skuteczność takich zabiegów jest ograniczona, a jeśli nawet jest relatywnie wysoka, to za cenę blokowania inicjatywy i aktywności. Tak kierowany rząd raczej administruje sprawami, niż rozwiązuje problemy.
To właśnie funkcjonowanie państwa stwarza przestrzeń dla populizmu, w której pojawia się poczucie porzucenia społeczeństwa przez klasę polityczną, aktywizują się coraz węższe i coraz bardziej radykalne grupy interesów, znikają możliwości koncyliacyjne, maleją szanse na zbliżenie i uzgadnianie interesów. Najczęściej nikt już nie respektuje żadnych wymogów proceduralnych. Siła bezwzględnego radykalizmu wygrywa. Gdy obowiązuje zasada „ratuj się, kto żyw”, pozostaje wiara w to, że pojawi się jakiś cudotwórca i zrobi z tym wszystkim porządek.
To, co zaproponowało zwycięskie w wyborach parlamentarnych w 2005 i 2015 roku Prawo i Sprawiedliwość, nie jest właściwą drogą rozwiązywania naszych problemów. PiS upowszechnia błędne przekonanie, że mamy za dużo wolności, a naszym problemem jest brak równości. Pytanie brzmi: czy i jaką równość można zapewnić, ograniczając wolność, a tym samym demokrację? To nie znaczy, że problem równości nie jest problemem poważnym, jego rozwiązywanie wymaga jednak więcej wolności i aktywności obywatelskiej, a nie mniej. PiS wraz z koalicjantami zakwestionowało przemiany kilkunastu lat transformacji. Niewątpliwie jest tu jakiś problem. Moim zdaniem ciąży nad nami mit transformacji, która traktowana jako imperatyw stała się generalnym wezwaniem modernizacyjnie nastawionych elit. Sedno w tym, że transformacja nie ma i nie będzie miała końca. Z jednej strony żyjemy w przestrzeni globalnej i informatycznej, a więc jesteśmy skazani na ciągłe dostosowania i przemiany – technologiczne, organizacyjne i społeczne. Modernizacja stała się permanentnym wyzwaniem. Odwrócić się od niej to skazać się na ekonomiczne skolonizowanie, peryferyzację i cywilizacyjny zastój. Z drugiej strony nie można stale żyć w poczekalni, w jakimś przejściowym i niedojrzałym systemie. Niezbędne zmiany ustrojowe powinny zostać dopełnione, a system skonsolidowany, a nie nieustannie wywracany.
Wniosek z tego wydaje się następujący: polski system ustrojowy należy skonsolidować, a nie stale go przebudowywać. Retoryki wielkiej nieuchronnej narodowej przemiany trzeba zaniechać. Powinien zastąpić ją dyskurs zbiorowego i obywatelskiego wysiłku modernizacyjnego, którego celem jest skuteczne rozwiązywanie nabrzmiałych problemów, w tym społecznych, oraz korzystne dla Polski uczestnictwo w integracji europejskiej i globalnej rywalizacji.
Doszukując się wszędzie układu i spisku, Prawo i Sprawiedliwość wywołuje ogólny lęk i paraliżuje aktywność obywatelską. Tłumaczy, że abyśmy się mogli rozwijać, najpierw trzeba zrobić wewnątrzkrajowe porządki i ludzie układu muszą zostać odsunięci. Otóż w moim odczuciu orientacja na rozwój pociąga za sobą konieczność uaktywnienia i upodmiotowienia jednostek oraz różnych grup i środowisk. Można to uzyskać tylko przez dialog obywatelski i zinstytucjonalizowane partnerstwo, czyli w warunkach umacniania demokracji. Oczywiście trzeba się zastanowić, w jaki sposób zmobilizować i uaktywnić podmioty zdolne do inicjowania i podjęcia przedsięwzięć rozwojowych. Sądzę, że potrzebna do tego jest wizja (koncepcja) rozwoju Polski, jasno wskazująca, jak wykorzystać nasz potencjał i przezwyciężyć strukturalne słabości oraz spożytkować członkostwo w Unii Europejskiej i sprostać międzynarodowej konkurencji i globalnym wyzwaniom.
Bez takiej koncepcji „Strategii dla Polski” nowej generacji zbiorowe wysiłki będą skoncentrowane na administracyjnej i technicznej absorpcji środków unijnych, a nie na wyzwoleniu krajowego potencjału rozwojowego, uruchomieniu programu zmian strukturalnych, częściowo finansowanego ze środków zewnętrznych. Jednak w naszym życiu społecznym nadal dominują struktury działające na zasadzie nakazów, kar i prostych bodźców. To prawda, że potrafimy je omijać, przez co są nieskuteczne. Chodzi jednak o to, że właśnie nakazy, kary i podobne proste narzędzia są podstawą naszej społecznej kultury. Nie są nią natomiast struktury oparte na komunikacji i współpracy. To nie jest tylko kwestia funkcjonowania szkoły, ale także funkcjonowania administracji.
Słusznie za podstawowy problem uważa się w Polsce państwo czy – inaczej mówiąc – dobre rządzenie. W tym punkcie wszyscy się zgadzają. Spór dotyczy tego, jaka ma być rola państwa, jak je naprawiać i usprawniać. Obecnie rządzące ugrupowanie uznaje za podstawowe zalecenie: mniej liberalizmu, co w praktyce oznacza ograniczanie wolności, centralizację władzy i etatyzm gospodarczy. Taka terapia osłabia społeczną aktywność, samoorganizację i samorządność. A także oznacza osłabianie społeczeństwa obywatelskiego i odrzucenie konstytucyjnej zasady pomocniczości państwa. Odpowiedzią na neoliberalny ekonomizm ma być populistyczny etatyzm, zgodnie z którym państwo ma stać się „wielką zbiorową zabezpieczalnią”, zapewniającą jednostkom i grupom warunki oraz poczucie bezpieczeństwa.
Taki zwrot nie jest dobrą odpowiedzią na społecznie kontestowany model rozwoju niezrównoważonego i wykluczającego. W jego następstwie nie będziemy mieli rozwoju społecznie akceptowanego, lecz jego zahamowanie i zastój. Przede wszystkim dlatego, że proponowane i inicjowane przez rządzący obóz działania wynikają z utrwalonej w Polsce