Первоначально дискуссия об отношениях государства и церкви стала предметом оживленных дискуссий в научной среде. Так, в 1880–1890-е гг. произошла острая полемика по поводу роли государственной власти в церковном законодательстве, которая развернулась между авторитетными специалистами в области церковного права – профессором Московского университета Н.С. Суворовым и профессором Казанской духовной академии И.С. Бердниковым. Н.С. Суворов признавал за государством право издавать законы, определяющие церковную жизнь и деятельность ее членов. И.С. Бердников, напротив, отстаивал невмешательство государственной власти в эти вопросы, трактуемые им как ее внутренние дела. Он указывал, что государство имеет право диктовать условия церкви, только если это касается «внешних отношений Церкви к государству и обществу, именно государственного положения Церкви, монастырей, гражданских прав и имущества клира»43.
Анализируя установленные в российском законодательстве прерогативы императора как обладателя высшей церковной власти, дореволюционные правоведы справедливо отмечали, что эти прерогативы не были каноническими, а были следствием привнесенного в церковь извне понимания задач государства и его правомочий по отношению к церкви. В этом им виделось одно из главных противоречий государственно-церковных отношений в Российской империи44. Л.А. Тихомиров в изданной им в 1903 г. книге указывал на неканоничность института обер-прокуратуры45.
Цезарепапизм как основа отношений государства и Русской православной церкви не признавался законным и значительной частью церковных иерархов, ратовавших за восстановление прежнего соборного начала в церковном управлении46.
Под влиянием революционных событий начала XX в. включенность церкви в систему государственного управления все более воспринималась как тяжелая опека. Лозунгом дня становилось требование «возвращения к каноническим нормам» в церковной жизни. Так, митрополит Санкт-Петербургский Антоний (Вадковский) призывал в феврале 1905 г. предоставить православной церкви больше свободы в управлении ее внутренними делами, где бы она могла руководствоваться, главным образом, церковными канонами и нравственно-религиозными потребностями своих членов и, освобожденная от прямой государственной или политической миссии, могла бы своим возрожденным нравственным авторитетом быть незаменимой опорой православного государства47.
Необходимо отметить, что основной тенденцией в развитии религиозного законодательства в период империи стало расширение веротерпимости. К началу XX в. повышение уровня социально-экономической жизни, развитие буржуазного права, утверждавшего идею религиозной свободы личности, рост правового сознания и политической культуры российского общества стали предпосылками реформирования