Организационно-правовые основы системы государственного и муниципального управления. В. И. Кузин

носителем власти, ее исполнителем. Эта простейшая структура разделения и передачи власти обычно усложняется, особенно в институциональном политическом (а также неполитическом – экономическом, правовом, идеологическом) процессе, когда второй субъект передает волевой импульс следующему субъекту и т. д. вплоть до конечного исполнителя (процесс, получивший наименование командования, или распоряжения, и составляющий сущность власти)»[17].

      Каждая ветвь власти – законодательная, исполнительная и судебная – обладает значительной самостоятельностью по отношению к двум другим. Вместе с тем существует система сдер-жек и противовесов. Представительный орган осуществляет законодательную функцию – принимает законы, обязательные для исполнительной власти. Однако и исполнительная власть наделяется правом отлагательного вето на принимаемые законы и, как показывает практика, пользуется этим правом довольно часто. Тем самым глава исполнительной власти мешает использованию законодательных полномочий парламента для подрыва конституционного механизма управления и стеснения самостоятельности других ветвей власти.

      Статус законодательных (представительных) органов имеет свою специфику, обусловленную их местом в системе разделения властей. Только они непосредственно представляют население, и только они вправе заниматься правотворчеством, касающимся основных сфер жизни общества, – издавать законы. Представительные органы действуют на всех уровнях власти – от поселения до федерации. Они занимают свое место в системе сдержек и противовесов, правомерно ограничивая исполнительную (и в известной мере судебную) власть. Относительно исполнительной власти представительная власть ведет контроль, в первую очередь путем принятия бюджета и утверждения отчетов о его исполнении.

      Исторически представительные органы появились как инструмент контроля над расходами и ограничения аппетитов в фискальной сфере исполнительной власти. В монархических государствах Средних веков источником права являлась светская исполнительная (монарх) и церковная власть. Сбор податей и налогов был организован, говоря современным языком, как рэкет. Это подрывало экономические основы существования общин, городов и отражалось на феодалах. Необходимость каким-то образом регламентировать процесс привела к объединению феодалов против королевской власти. Результатом стало создание парламента, который реализовывал два полномочия – установление налогов и контроль над расходами.