E.2) Soberanía: titular y ejercicio
La Constitución distingue entre el titular de la soberanía y quien la ejerce, porque un ente abstracto como la nación no puede actuar directamente, sino que debe hacerlo a través de agentes. Así, la soberanía reside en la nación, pero se aclara que su ejercicio se realiza por el pueblo a través del plebiscito y de elecciones periódicas, así como también por las autoridades que esta Constitución establece.
En definitiva, la soberanía corresponde únicamente a la nación; pero, una vez establecida su configuración política como Estado nacional no es conveniente un constante ejercicio del poder soberano. Este debe permanecer latente, para ser ejercido por la nación cuando lo considere oportuno, por lo que la acción diaria debe ser impulsada por los poderes del Estado dentro del marco trazado por la Constitución.
Detrás de estas afirmaciones laten dos problemas íntimamente ligados: en primer lugar, las dificultades existentes para hacer posible que sea la propia nación la que manifieste su voluntad soberana; en segundo lugar y como consecuencia de ello, es necesario que la nación sea representada, incluso cuando no se manifiesta de forma soberana: el ejercicio de los poderes del Estado tiene que encontrar su fundamento en una concesión de la nación, la que debe elegir a sus representantes206.
Sin perjuicio de lo expresado, la redacción de esta norma ha sido también criticada, porque, a su luz, se restringe el ejercicio directo de la soberanía solamente a los actos electorales, lo que margina al pueblo de otra participación pública y, además, porque parece depositar en una segunda fuente el ejercicio de la soberanía, llegando a insinuar que las autoridades son tan soberanas como el pueblo, aunque muchas de ellas no son elegidas por él, desvinculándolo de la soberanía.
En las Actas de la Comisión Constituyente, se señala qué significa que la soberanía sea ejercida por el pueblo:
“En este precepto se debe precisar quien, dentro de la colectividad nacional, tiene la soberanía, en el sentido de cuál es la voluntad que decide la marcha del poder (...) En nuestra sociedad política, quien define su orientación esencial hacia el fin común, es el pueblo (...) Quiere decir que él tiene que expresar una voluntad que determine la acción del poder estatal (...) El electorado es capaz de formular una decisión para orientar el poder, mediante las elecciones, en el caso que la Constitución llame a elecciones; mediante consultas, en los casos en que, según la Carta Fundamental, correspondan. Y en cuanto no es elección ni consulta, mediante la delegación permanente que hace de esta soberanía en las autoridades que la Constitución establece”.207
El comisionado Guzmán advierte que el debate sobre la soberanía nacional y la soberanía popular ha perdido importancia, inclusive dentro del derecho político, en razón de que la soberanía ha sido perfilada como una cualidad del Estado cuyo ejercicio compete a las autoridades estatales establecidas en la Constitución. Expone que, básicamente, esta cualidad del Estado consiste en que las normas dictadas por la autoridad estatal no derivan su fuerza obligatoria de ninguna norma jurídica superior, en el orden del derecho positivo y, al mismo tiempo, no están subordinadas a ninguna norma superior, en el campo del mismo derecho positivo, sino que están subordinadas a las normas del derecho natural.
Reconoce, sin embargo, que, siempre se ha tratado de determinar en qué sujeto o titular reside la soberanía “esencialmente”, como lo expresa la Constitución de 1925. En este terreno, prefiere la expresión “la nación”, que considera más amplia y profunda que “el pueblo”, puesto que, la nación corresponde a un cuerpo moral bastante más extenso que el cuerpo elector.
Se resuelve colocar en el anteproyecto que “la soberanía reside esencialmente en la Nación”208. La fórmula descrita tiene ciertos efectos que resulta útil destacar:
a) Quien concretamente ejerce la soberanía es una fracción del pueblo: el cuerpo electoral. Puede ejercerla de manera directa e indirecta o por vía de delegación:
a.1) Plebiscito: De acuerdo con la Constitución, la única posibilidad de plebiscito efectuado nacionalmente209 se produce cuando existen divergencias entre el Presidente de la República y el Congreso, a propósito de las reformas constitucionales, de acuerdo al artículo 128, inciso 4º, en relación con el artículo 129. En este caso, en realidad, estamos frente a un referéndum, pues este es el acto por medio del cual se somete al voto popular directo una ley o acto administrativo, para la ratificación del pueblo de lo que votaron sus representantes210. En cambio, en el plebiscito, es el pueblo quien por votación directa adopta una resolución o confiere unos poderes excepcionales.
Un caso distinto de plebiscito –que sí corresponde al concepto de tal técnicamente hablando– se encuentra dentro del ámbito comunal, según lo dispuesto en el artículo 118 inciso 5º de la Constitución. Estos plebiscitos comunales se encuentran regulados por los artículos 99 a 104 del Decreto con Fuerza de Ley Nº 1, del Ministerio del Interior, publicado en el Diario Oficial el 26 de Julio de 2006, el que fija el texto refundido de la Ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades.
En consecuencia, el plebiscito es la consulta del cuerpo electoral sobre un acto de naturaleza gubernamental o constitucional, es decir, política, en el genuino sentido de la palabra. No gira en torno a un acto legislativo, sino a una decisión política, aunque susceptible, quizá, de tomar forma jurídica211.
a.2) Elecciones periódicas: Cuando elige a sus representantes, los que, en la actualidad son: Presidente de la República, artículo 26 y siguientes; Diputados, artículo 47 y siguientes; Senadores, artículo 49 y Concejales y Alcaldes de los municipios, artículo 119.
b) Para el ejercicio de la soberanía se presentan las siguientes opciones:
b.1) Por medio de un mandato, en cuyo caso el poder es ejercido por las autoridades que la Constitución establece, cuya investidura arranca del voto popular.
b.2) Y también aquellas que actúan por mandato de la misma Constitución, aunque no hayan sido elegidas por el pueblo, como el Poder Judicial, las Fuerzas Armadas y Carabineros, entre otras.
Lo complejo, sobre todo si lo relacionamos con lo ya dicho sobre la democracia sui generis algunas páginas atrás, residía, en el primer caso, en que estas autoridades gozan de un mandato libre y no imperativo, pues el pueblo no tiene capacidad de revocación de él y las autoridades sólo pueden ser destituidas de acuerdo a los procedimientos señalados en la Constitución, los que exigen situaciones gravísimas para estimar su procedencia: “en realidad, no son mandatarios sino gobernantes, a diferencia de los representantes de las comunidades intermedias, que sí son mandatarios, como los dirigentes gremiales y otros”212; y en el segundo, en que la Constitución original contemplaba una significativa mayoría de autoridades que el pueblo no elegía, por lo cual el ejercicio de este en calidad de soberano era enormemente restringido, en contraposición a un amplio ejercicio que era otorgado directamente por la Carta a las autoridades.
De este modo, la democracia de auténtica participación social más bien parecía residir en las funciones propias de los cuerpos intermedios que en las decisiones políticas estatales, lo que implica, evidentemente, ciertos rasgos corporativistas de la Constitución original.
El inciso 1º termina con una frase literalmente recogida del artículo 3º de la Constitución francesa de 1958: “Ningún sector del pueblo ni individuo alguno puede atribuirse su ejercicio”, lo cual evidencia que la soberanía no es un bien susceptible de ser apropiado por los individuos.
Luego,