El voto de confianza no requiere mayoría absoluta ni compromete al Congreso a apoyar los proyectos de ley que se anuncien ni otras medidas de política, comprometan o no presupuesto. Siendo indispensable para la gobernabilidad democrática el diálogo permanente entre ejecutivo y legislativo, cabe preguntarse por las razones expuestas, si el voto de la cuestión de confianza contribuye a tal objetivo, o si debe mantenerse únicamente la exposición y el debate, que en sí mismos constituyen un mecanismo de control político.
4.4. Censura
La censura ministerial como mecanismo de control está arraigado en el sistema de gobierno peruano. Se incorporó como practica antes de su regulación legal en 1856, y luego en la Constitución. El Perú fue el primer país con régimen presidencial en regularla en la región (Valadés, 2008); aunque se incorporó en las constituciones de otros países, no todos contemplan como consecuencia, la renuncia del Ministro de Estado. Entre los años 1864 y 1930, se censuraron a seis gabinetes, además de ministros individualmente (Villarán M., 1994 ). El autor da cuenta que la sola presentación de la moción de censura originó renuncias de los ministros cuestionados durante ese período, similar a lo ocurrido entre 2001 y 2014 (Campos, 2014).
Destacamos tres problemas de su aplicación. El primero es planteado por Francisco Eguiguren. La censura ministerial sólo garantiza el cambio de la persona del ministro, pero no necesariamente un cambio de política gubernamental ni la solución de la controversia suscitada (Eguiguren Praeli, 2007). En esa línea también se ha señalado que el problema subsiste si el presidente no se halla obligado a nombrar nuevos ministros que tengan suficiente apoyo parlamentario (Shugart y Carey, 1992). Un segundo problema es que, siendo un mecanismo de control parlamentario, no hay un arreglo institucional para racionalizarla en un contexto de gobierno dividido y polarización en el que pueden ser herramientas para exacerbar el conflicto. Al no contabilizarse las censuras que tengan como destinatarios a los ministros individualmente considerados, la disolución de Congreso en manos del Presidente no sería un arma potencialmente eficaz (Fernández Segado, Las relaciones entre los órganos de gobierno en a Constitución de Perú: un modelo híbrido entre el presidencialismo y el parlamentarismo, 1998).La posible disolución del Congreso como contrapeso sólo funciona si la censura es contra el gabinete y no puede ocurrir el último año de gobierno. En ese sentido Ramírez del Villar sugirió que, si el último año el presidente de la República no puede disolver la cámara, debe exigirse para el voto de censura una mayoría calificada más alta (Ramírez del Villar, 1996), tal como señalaba el artículo 229 de la Constitución de 1979.
En tanto la censura tiene carácter vinculante, una alternativa es generar instrumentos que promuevan formas consensuales de gobierno sin generar bloqueos, otorgando al Congreso la capacidad no sólo para remover sino para ratificar ministros. Si a esto se agrega la posibilidad de que miembros de la legislatura ocupen posiciones en el gabinete, se incrementaría notablemente la capacidad del ejecutivo de formar y mantener coaliciones legislativas de apoyo, al estilo de las que existen en regímenes de tipo parlamentario (Negretto, 2003). Esta es una decisión sobre el sistema político que se equipara a la “censura constructiva” prevista en Alemania. Ello sin embargo supone que la designación de los ministros deje de ser de exclusiva competencia del Presidente de la República.
4.5. Disolución del Congreso, contrapeso y control
La disolución del parlamento como un mecanismo de control inter orgánico es una figura poco conocida en la región7 pues su origen se encuentra en las monarquías parlamentarias. La finalidad de la disolución no es solo dar por terminada una crisis política que envuelve a los poderes del Estado. En una mirada comparada, destacan otros objetivos como adelantar las elecciones previendo un contexto más favorable para el éxito electoral, como el reciente caso de Canadá (Campos Ramos, 2020). Puede ocurrir que la disolución responda a la imposibilidad de formar gobierno como en España, o ser un medio para hacer cumplir la disciplina del partido y fortalecer al ejecutivo.
La reciente disolución del Congreso de la República bajo los supuestos previstos en el artículo 134 de la Constitución ha develado algunos vacíos normativos. La incorporación de esta medida en la Constitución de 1979 tenía algunas previsiones que debieron mantenerse. En cuanto a las condiciones para la disolución, la Constitución de 1993 sólo lo prohíbe bajo estados de sitio; la de 1979, lo hacía también bajo estado de emergencia. Se ha eliminado, de manera inconveniente, la limitación de ejercer la facultad de disolución una sola vez durante el mandato.
Hay algunos cuestionamientos a esta medida dentro del presidencialismo, pues la disolución del Congreso por parte del presidente contradice el principio de doble legitimidad producido por la elección separada de los dos poderes del Estado y, en la práctica, puede anular el control del gobierno por parte del Congreso (Colomer & Negretto, 2005). También se ha señalado que con la disolución se destituye al gabinete pero no al Presidente; colocándose excesivo poder que puede reforzar las tendencias autoritarias del presidencialismo, especialmente donde los presidentes buscan continuamente la legitimidad plebiscitaria (Fix‐Fierro & Salazar‐Ugarte, 2012). Aun cuando se trate de una disolución en el marco de los regímenes presidenciales, la situación es sustancialmente distinta a la prevista en la Constitución de 1979, pues hoy en día el Congreso es unicameral.
En cuanto a la decisión de disolver el Congreso, se deberían precisar algunas condiciones como la aprobación por el Consejo de Ministros (Eguiguren Praeli F. , 2007). Los decretos de urgencia que se dicten durante el interregno parlamentario, no requieren para su vigencia intervención alguna de la Comisión Parmente. Tal propuesta fue desestimada en el debate del congreso constituyente Democrático. Tampoco afecta su vigencia un informe que cuestione su constitucionalidad. Deberían precisarse la naturaleza, alcances y control de los decretos de urgencia.
El Estado Constitucional de Derecho es incompatible con la dictadura de cuatro meses, a la que aludía quien fuera dos veces constituyente, Enrique Chirinos Soto (Ezcurra Rivera, 1993). En efecto el control es insuficiente pues como precisa Eguiguren, las atribuciones propias de la Comisión Permanente son bastante limitadas, no puede hacer mucho durante esta especie de dictadura constitucional (Ezcurra Rivera, 1993).
V. FUNCIÓN LEGISLATIVA
5.1. Deliberación
La mejor expresión de la democracia representativa es el Congreso. Aunque se le denomina poder legislativo, es su carácter plural y representativo el que garantiza la deliberación pública propia de su función. Como señala De Vega (Vega, 1995) el parlamento es órgano deliberante y la esencia de la política es la deliberación. “Lo esencial del parlamento es la deliberación pública de argumento y contraargumento, el debate público y la discusión pública, parlamenta, sin tener en cuenta automáticamente la democracia” (Schmitt, 1990).
La Constitución de 1993, contra la tradición, estableció un congreso de estructura unicameral. Desde 1995, en todos los periodos parlamentarios se presentaron proyectos de reforma constitucional para retornar al sistema bicameral. En los periodos legislativos 2001-2006 y 2006-2011, se sometieron a votación, alcanzando la mayoría absoluta, pero no se convocó a referéndum. La bicameralidad en el Perú tiene defensores y detractores. Dos argumentos han inclinado la balanza, desde mi perspectiva, hacia la bicameralidad asimétrica. El primero, la actual subrepresentación. Dos cámaras, permitirían reducir la brecha entre representantes y representados que ha crecido sustancialmente y combinarían criterios de representación en la elección. El segundo, garantizar la deliberación pública. Se ha señalado que una debilidad de los congresos unicamerales es la deliberación. Por ello se introdujo una segunda votación que permita la reflexión y la transparencia debida. Esta debía realizarse una semana después de la primera. La realidad es que en más