Si bien no hay un derecho constitucional a la reelección4, la reelección parlamentaria tiene múltiples beneficios para el sistema político: favorece la carrera política, la profesionalización en el cargo a partir de la experiencia, brinda incentivos para una mejor gestión y facilita la rendición de cuentas. La reelección de permite que los parlamentarios “respondan ante sus electores”, “gocen de cierta independencia respecto a las burocracias partidistas y del propio Poder Ejecutivo” (Carpizo 2009). La presencia de políticos con experiencia facilita la negociación y el acuerdo entre los actores (Valencia Escamilla, 2009). La prohibición de la reelección parlamentaria “genera mayores alicientes para el amaterurismo político y la fluidez partidaria” (Steven Levitky y Mauricio Zavaleta, 2019). Frente a estos argumentos hay posiciones que destacan la alternancia.
En esa misma línea se pronunció a Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho — Comisión de Venecia. Un legislativo experimentado está en mejores condiciones de ejercer su función de control político; el legislativo tiene, al ser colegiado, partidos de oposición, y finalmente, el trabajo parlamentario se desarrolla con la mayor apertura y transparencia. Aun cuando hay una tendencia a limitarla5, la propia comisión señala que al menos deberían permitirse dos términos consecutivos, a fin de que la renovación sea gradual, garantizando la continuidad y preservando la necesidad de rendir cuentas al electorado (European Commission for Democracy though Law, 2019).
Grafico N°2
Reelección parlamentaria en el Perú
Como puede observarse en el gráfico la tasa de reelección en Perú es baja comparada con otros países de la región y Estados Unidos. Desde el 1939 ha sido de 19%; entre 2001 y 2016, 22% en promedio.
4.2. Mecanismos de control
Los mecanismos de control entre ejecutivo y legislativo determinan el sistema de gobierno de cada país. La parlamentarización de nuestro presidencialismo se manifiesta inicialmente en incorporar el refrendo ministerial, los informes de ministros al parlamento, la censura ministerial y, más adelante, la interpelación, así como otros mecanismos de control parlamentario ajenos al presidencialismo puro. Algunos se enraizaron en las prácticas parlamentarias sin tener un marco legal claro; otros, como la estación de preguntas, incorporada en la Constitución de 1993, no han sido de una práctica regular. De hecho, la última convocada se llevó a cabo en el año 2012, por lo que se ha afirmado que “no ha tenido ninguna relevancia” (García Belaúnde, 2008).
La Constitución de 1828 estableció que los ministros darán razón a cada cámara del estado de su respectivo ramo. La relación de los ministros con el Congreso ha sido frecuente, aunque no siempre amistosa, pero son ellos los que tienen a su cargo la relación con el Congreso (Villarán M., 1994). Víctor Andrés Belaunde explicaba esta relación como una de cooperación: El parlamento para eficacia en su labor necesita conocer los problemas planteados exhaustivamente con antelación y sin prejuicios por los organismos técnicos del ejecutivo (Belaunde, 1987). A su turno, Villarán las clasificó en relaciones de colaboración y de fiscalización. El control al Ejecutivo se ha realizado a través de sus ministros. Este ha sido tanto preventivo, funcional y represivo (Landa Arroyo, 2004), como un claro reflejo de la relación ejecutivo - legislativo. En efecto, si bien ya no existe la costumbre de ir a sustentar memorias, sí son frecuentes las invitaciones a comisiones para informar respecto de las políticas del sector, para sustenta proyectos de ley, así como para cumplir con informar sobre temas específicos por mandato legal6.
4.3. Cuestión de confianza
Manuel Vicente Villarán da cuenta que diputados del 95 desestimaron votar el programa de gobierno. Sin embargo, ya la Constitución de 1933 había incorporado en el artículo 167 la obligación del “Presidente del Consejo al asumir sus funciones” de concurrir “a la Cámara de Diputados y al Senado, separadamente, en compañía de los demás Ministros” a exponer la política general del Poder Ejecutivo. Se suspendió su vigencia hasta que se constituya el Senado. El autor critica la imprecisión en la que habría incurrido la redacción del texto respecto de la procedencia o no de un voto, así como la interpretación favorable a someter a aprobación el programa del gabinete, pues importaría “una alteración sustancial” del sistema político. “El jefe de Estado habría perdido la libertad de que goza en las elecciones de sus consejeros; los gabinetes serían obra del Congreso no el Presidente”. “Se había entrado de lleno en la ruta del régimen parlamentario” (Villarán M. , 1994 ). La Constitución de 1979 mantuvo la obligación del Presidente del Consejo ante las Cámaras reunidas en Congreso, en compañía de los demás Ministros para exponer y debatir el programa general del Gobierno y las principales medidas políticas y legislativas que requiere su gestión, pero precisó que la exposición no da lugar a voto del Congreso. Es la Constitución de 1993 la que incorpora el voto.
¿Cuál es el efecto del voto de la cuestión de confianza? En los regímenes parlamentarios, con investidura formal o sin ella, el gobierno no se constituye si no tiene detrás una mayoría parlamentaria (Pérez Royo, 2012). En algunos casos, como el parlamentarismo británico, este voto es implícito. Pasquino explica que sólo conocida la mayoría parlamentaria se puede dar vida a un gobierno. En Alemania e Italia la confianza debe ser expresada a fin de que el Canciller y el gobierno asuman el cargo (Pasquino, 2004). Para el caso de Alemania, Planas señala que la elección del Canciller la realiza el Bundestag en sesión sin debate, solo votación, se vota por la persona y su línea política y no por un programa de gobierno específico (Planas, 1997). En España (Const. Art. 99), conocidos los resultados electorales, el Rey, previa consulta con los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria, y a través del Presidente del Congreso, propondrá un candidato a la Presidencia del Gobierno. El candidato propuesto expondrá ante el Congreso de los Diputados el programa político del Gobierno que pretenda formar y solicitará la confianza de la Cámara. Si el Congreso de los Diputados, por el voto de la mayoría absoluta de sus miembros, otorgare su confianza a dicho candidato, el Rey le nombrará Presidente. De no alcanzarse dicha mayoría, se someterá la misma propuesta a nueva votación cuarenta y ocho horas después de la anterior, y la confianza se entenderá otorgada si obtuviere la mayoría simple.
A diferencia de lo que ocurre en los regímenes parlamentarios, el voto de confianza no importa un compromiso de apoyar las iniciativas legislativas ni programas y políticas gubernamentales, como se ha podido observar de la experiencia de estos años. Bernales apunta respecto de este artículo que se trata de un error de concepción, que consiste en no reparar que la cuestión de confianza solo funciona en regímenes políticos parlamentaristas, en los que el origen del mandato del gabinete proviene del parlamento (Bernales Ballesteros, 1996). La presencia del gabinete para pedir el voto de confianza es un mandato constitucional que se desarrolla cuando ya hay un ejecutivo constituido y un gabinete en funciones; por lo que no es propiamente un voto de investidura, pero de acuerdo al mandato constitucional, es condición para mantenerse en el cargo. De no lograr el voto favorable, el gabinete debe renunciar.
En Uruguay, uno de los pocos presidencialismos en la región que ha adoptado una institución similar, desde la reforma constitucional de 1996, se prevé la posibilidad que el Presidente de la República requiera a la Asamblea General un voto de confianza expreso para el Consejo de Ministros (Const. art. 174). La Asamblea General, se pronuncia sin debate, por el voto de la mayoría absoluta del total de sus componentes y dentro de un plazo no mayor de setenta y dos horas que correrá a partir de la recepción de la comunicación del Presidente de la República por la Asamblea General. Si ésta no se reuniese dentro del plazo estipulado o, reuniéndose, no adoptase decisión, se entenderá que el voto de confianza ha sido otorgado. Se trata de un acto político sin consecuencias jurídicas. Este dispositivo de voto de confianza hasta el momento no ha sido empleado. (Chasquetti y Cardarello, 2013). Sin embargo, no es la única disposición que flexibiliza la autonomía del Presidente para designar ministros. El Presidente de la República adjudicará los Ministerios entre ciudadanos que, por contar con apoyo parlamentario,